地方国企深化混合所有制改革实践路径研究

汲广林

[内容摘要]

混合所有制改革对于国家和地方国企具有不同战略意义，因此其推进重点、方法、路径和目的也有所不同。文章从战略定位、主导原则、实现形式、治理结构、经营机制以及监管制度等诸方面分别阐述了地方国企深化混合所有制改革的相关内容和基本要求。

[关键词]

地方国企 混合所有制 改革

当前，国有企业混合所有制改革正积极稳妥推进，国家层面出台了一系列指导性文件，选择了四批210家企业开展试点，为进一步深化改革奠定了工作基础和经验储备。船到中流浪更急，人到半山路更陡，混合所有制改革已经到了必须发力攻坚阶段。但近些年，由于种种原因，地方国企混合所有制改革似有观望于上，亦步亦趋的态势，改革的首创精神和开拓意识亟待提升。结合学习和实践，就目前地方国企深化混合所有制改革存在的主要问题谈些粗浅认识和思考。

1  因地制宜：地方国企混合所有制改革的差异化战略定位

混合所有制改革虽皆指向国有企业改革，但其意义和内涵国家和地方却有不同。这与国家实行国有资产统一所有分级管理的整体性与特殊性，原则性与灵活性相结合的国有资产监管体制恰相契合。

对于国家而言，混合所有制改革，并非如表面所示推动中央企业集团改革，而是改革经济结构，主要是改变结构单一的公有制经济结构，大力发展混合所有制经济。目的是通过资本融合打通产业融合，重塑产业和经济结构，形成多种所有制经济共生共荣的经济生态。因此，国有企业混合所有制改革，特别是中央企业的混合所有制改革是国有经济战略性调整和国民经济结构布局改革的重要内容和实现途径，其意义和重要不言而喻。对于中央企业而言，混合所有制改革仅仅是走了一小步，更大的战略性调整应该是国民经济结构调整，除了特别重要行业和关键领域，尤其是在竞争性领域今后的市场主体主要是各种混合所有制公司。

而对于地方则不然。其一，地方国有企业混合所有制改革，因其国企在地方经济产业结构、基础公共服務和区域经济发展的地位有所不同。一般而言，省市县国有企业较普遍分布于基础设施和公共服务领域，承担城乡公共产品和服务的供给。这一领域国有企业的混合所有制改革，主要和政府公共产品供给方式与投融资体制改革息息相关，较为合理的方向是形成区域供给的多主体竞合格局，政府在主要购买社会服务和保持必要影响力之间寻求动态平衡。因此，这类国有企业应积极推向市场，通过公共服务供给改革引导其加快混合所有制改革。当然，也可视长远需要或特殊情况，保留对核心枢纽网络资产主体的控制力或影响力。其二，国有企业在地方经济产业结构中居于较为重要地位，对该类国有企业应加大资源引进和战略合作，通过混合所有制改革进一步集聚发展动能和资源支撑，推动地方经济发展和民生就业。其三，对于城市土地开发和经营类的国有企业，由于关系到地方土地资源配置和产业招商引资，可以轻资产的产业招商引资公司先期推进混合所有制改革，对于土地资源和存量资产为主的公司，则可根据地方财力安排，视情况逐步引入社会资本和激励机制。其四，其他历史上存在的或种种原因新设的竞争类国有企业，最好的方向仍是退出，特殊情况需要逐步退出的，混合所有制改革不过是中间途径。

2  抓大放小：地方国企混合所有制改革的主导原则

基于地方混合所有制改革的不同战略定位，地方国企有必要改变当前混合所有制改革小打小闹、亦步亦趋的状态，国家应当鼓励地方国企改革首创精神和开拓意识，以此进一步深化混合所有制改革探索。个人以为，深化地方国企混合所有制改革，主导原则应该是抓大放小，分类实施。所谓抓大放小，即地方国企混合所有制改革的目标对象或主要着力点应该放在集团层面，而不是集团下属非主体公司或中小公司上面。至于那种明确规定地方国企混合所有制改革应是集团下属二级或以下公司的条文，更是没有深刻把握混合所有制改革实质，对地方国企改革情况缺乏合理认知的形式做法，显然不利于深化改革。所谓分类施策，指根据竞争类、功能类、公益类不同类型，明确改革定位、目标要求、推进策略和评价指标，可采取先竞争类后功能类、公益类，一司一策，试点先行，成熟一家，实施一家，积极稳妥落实混合所有制改革方案，逐步形成混合所有之治理结构和经营机制的市场主体。企业集团层面完成混合所有制改革，则整个企业的治理结构和经经营机制自然逐步贯穿各层级企业，地方国企的混合所有制改革才算取得实质效果。至于非主业类中小国有企业，则可直接通过市场方式改革退出，无必要先搞混合所有制改革。

3  公众公司：地方国企混合所有制改革的主要形式

混合所有制改革的资本形态是股份多元，即通过国资与非国资的股份结合，形成不同股东持股并参与管理的合资公司，即所谓混合。就我国国企改革和资本市场历史来看，国有企业混合所有制改革，或者说混合所有制比较合适的实现形式是公众公司。当然这主要是针对竞争类公司而言，而竞争类公司也是混合所有制改革的重点。主要原因在于：其一，混合所有制改革的途径是混，目标是改，只混不改的国有多元早已证明意义不大，而公司和证券法规对公众公司有明确的规范和监管要求，必须改而且可依法改。其二，混合所有制改革主要问题涉及敏感定价问题，公众公司有相对稳定的交易市场和定价机制，易于被各方所接受，也经得起历史检验。其三，混合所有制改革最终目的是形成市场化激励约束机制，核心是激发、评价和兑现人力资本的价值，通过人力资本市场机制提高企业经营效率。公众公司所在市场也有相对成熟的职业经理人评价机制，可观察性和效果比较更好。因此，个人建议地方国资重要国有企业在推行混合所有制改革的路径选择上，比较稳妥的形式是公众公司或上市公司。其他类型国有企业则可灵活研判，但最好能结合资本市场。

4  法人治理结构：地方国企混合所有制改革的管理体制

混合所有制改革形成多元股东结构之后，主要任务就是尽快从法律上完成公司法人治理结构的构建和运作。资本如何参与表决和资本多数如何形成有效表决是混合所有制改革之资本重组公司治理机制的要义。在混合所有制公司，法人治理结构之所以确立，正在于不同资本利益的独立与合作。独立者，基于自身利益独立权衡和参与决策。合作者，彼此合作做大利益蛋糕方是合资的目的追求。如何确保这种利益机制的运作与制衡切实发挥作用，核心法律文件就是《公司章程》。《公司章程》既具有一般性更具有个别性。因此，在推进国有企业混合所有制改革时，非常必要个别化研究制定公司章程，尽可能将股东的不同利益诉求统一于公司利益，内化于公司代表结构和决策机制，推动公司依章程运作，法人治理机制有效，成为真正的市场主体。

5  市场化经营机制：地方国企混合所有制改革的结果导向

不管混合所有制改革如何推进，最终衡量的标准只有一个，那就是企业经营效率大为改善。工欲善其事，必先利其器。对于混合所有制企业而言，欲改善其市场绩效，与同行试比高，必须先对标同行，导入市场化经营机制，创造类似的人力资本发挥环境和考评机制，这正是混合所有制“混”和“改”的首要结果。显然，市场化经营机制与传统经营机制有很大不同甚至存在冲突，如何平衡不同企业之间，同一企业内部之间新旧体制矛盾和利益不均衡，是国有企业混合所有制改革试点阶段面临的突出问题。利益问题仍需通过利益手段来解决。在推进国有企业混合所有制改革过程中，可通过几个方面配套设计缓解上述利益冲突。其一，利益风险匹配原则，即参与改革的单位和个人，潜在利益获得必然與付出代价或承担风险相匹配。其二，增量利益原则，即利益激励分配与未来利益增加挂钩，与个人贡献挂钩。其三，自愿选择机会均等原则，即市场竞争机制风险收益均等，参加者机会公平自愿选择，输赢自负。其四，鼓励尝试宽容改革的环境。改革有成功必有失败，混合所有制改革不可能皆成功。因此，创造宽容改革的环境和必要保护机制也很有必要。

6  股东资本管理：地方国企混合所有制改革的监管制度调整

《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出：对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。因此，建立有别于国有独资全资企业的监管制度，既是国有资本混合重组的必然结果，也是市场经济体制深化改革的要求。那么这种监管制度应如何建立？有何不同？个人以为，主要因素有三个方面：一是国资监管的对象是国有资本，以管资本为主参与混合所有制企业管理是主要方面。二是国资监管的方式是股东行权，通过股东会、董事会等企业法人治理机制行使股东权利和监管公司事务。三是国资监管的法律依据是《公司章程》，国资监管的主要载体不再是规范性文件和审批文件，而是将强制性要求纳入《公司章程》，主要通过《公司章程》约束各方股东和公司行为，体现监管意志和股东利益。

2020年国务院《政府工作报告》提出：完善国资监管体制，深化混合所有制改革，实施国企改革三年行动。国资国企监管的顶层设计已经基本就位，确实到了加快改革步伐和落地见成效的时候。就地方国企深化混合所有制改革而言， 当前最重要的就是因地制宜，务实创新，抓住关键环节， 通过产权制度改革进一步破除体制机制障碍，培育更有活力和竞争力的市场主体，提升国企的带动作用和放大效应，从而进一步匹配地方产业结构和城市发展要求，促进地方经济社会的发展。