公共卫生突发事件中的重庆公共图书馆应急管理实践与启示

潘 玲

(重庆图书馆，重庆 400037)

1 公共突发事件的界定和影响

1.1 公共突发事件的界定

公共突发事件是指相对于人类生活中正常的社会关系和秩序而言的导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态，对社会安全稳定造成较大影响的事件[1]。2019年12月，武汉暴发的新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情属于公共突发事件中的公共卫生类事件。此类事件的发生，往往出乎人们意料，其规模大，并带有公共性。人们难以预测或难以左右它的发生，并因其不确定因素扩展和网络充斥着不实或负面信息，引起心理恐慌，不知如何决策或行动。

1.2 公共突发事件(新冠肺炎疫情)的影响

自新冠肺炎疫情暴发以后，全国所有省、市、自治区启动一级响应，为了抗击新冠肺炎疫情，人民群众响应号召足不出户，宅家“战疫”。这次公共突发事件的发生在很大程度上改变大家原有生活节奏和阅读习惯，各种真实或虚假信息所造成的“信息疫情”让人们倍感焦虑。随着图书馆闭馆，场馆服务暂停，读者服务由线下转为线上，这给公共图书馆数字服务硬件保障水平、资源储备状况与数字服务能力带来了挑战。对图书馆来说，这也是一个良机宣传图书馆数字资源并开展信息服务，以提升图书馆关注度和影响力。同时，对图书馆员如何开展个性化知识服务和策划丰富的线上活动提出了更高要求。

2 基于4R理论的重庆公共图书馆应急管理实践

4R危机管理理论由美国人罗伯特·希斯(Robert Heath)在《危机管理》一书中提出的，他将组织的危机管理划分为：缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)4个阶段[2]。4R理论把危机管理过程分为4个阶段系统活动，构成危机管理体系整体，注重在不同阶段采取不同策略和管理规划，更具科学性和完整性。该理论最早适用于商业企业危机管理，后来应用于军事、外交、政府部门等各个领域[3]。基于4R理论本文通过对重庆公共图书馆应急管理相关实践工作深入调研，总结其背后成功经验和不足，对公共图书馆界未来更好地开展应急信息服务提供参考。

2.1 危机管理4R理论体系构建

危机管理4R理论体系构建分为4个阶段(见图1)：1)缩减(Reduction)阶段，是危机发生后的初级应急阶段，贯穿着整个危机事件管理的萌芽期、暴发期和处置期。这一阶段是组织和单位第一时间启动危机评估和应急综合部署。2)预备(Readiness)阶段，是根据应急决策部署准备各项工作，主要考验组织和单位对危机的预警和预判能力。3)反应(Response)阶段，是最为重要的决策实施阶段，处理及时、有效和恰当能使整个危机事件逐渐平稳过渡，大致体现在危机暴发期和处置期。4)恢复(Reco-very)阶段，是指在危机基本结束后，逐步恢复工作状态，也是对整个应急管理工作的梳理和总结，为今后危机管理提供经验和支持。

图1 图书馆危机管理4R理论体系

该理论围绕着减少危机情境的攻击力和影响力，使组织和单位做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机以及恢复危机管理的四个过程，为组织和单位应对危机做出很好的指导[4]。

2.2 重庆公共图书馆的应急管理实践

2.2.1 缩减阶段。危机缩减管理是危机管理的核心内容。对于任何有效的危机管理而言，危机缩减管理始终处首位。其目的是通过缓冲来减少危机情境的攻击力和影响力，转移或缩减危机来源、范畴和影响[5]。对公共图书馆来说，公共图书馆既是文献信息资源中心，也是人群高度聚集又相对封闭的公共场所，容易使多种危害因素在读者和工作人员之间迅速传播。新冠病毒肺炎疫情发生后，重庆市各区县公共图书馆高度重视疫情防控工作，成立新冠肺炎防控工作领导小组，对图书馆各项业务工作、设施设备、数据安全、场馆环境等各方环节进行风险预测和评估，并召开紧急会议对疫情期和后疫情期给图书馆行业所带来的影响进行客观分析和判断。这种应急做法在一定程度上降低(缩减)了此次公共卫生突发事件带给图书馆的影响。

2.2.2 预备阶段。预备阶段主要包括两个任务的实施，即预警和准备。通过搭建组织机构管理体系，制订各项应急预案及决策部署，重庆市公共图书馆发挥疫情科学防治与舆情正向引导作用，及时安排布置疫情防控各项工作，果断采取有效措施，督促防控责任落实到位，专人专项落实疫情防范工作。

疫情防控上，图书馆实施场馆关闭、场馆卫生消毒清洁、人员出入场馆检测体温、戴口罩等措施，利用新媒体平台配合做好舆情防控宣传工作，包括疫情防控防护宣传，倡导科学抗“疫”，号召市民不惊慌、不恐慌、不信谣、不传谣倡议等，及时传递官方权威信息，解读国家政策措施等。服务方式上，图书馆暂停线下阅读推广活动的举办，转为线上数字阅读推广服务，并对受众群体因闭馆产生的服务费用，如图书逾期借阅费予以减免；工作模式上，图书馆实行分散办公、网上办公，重点岗位人员轮流值守工作模式等。通过采取各项危机管理措施尽可能减少危机情景的攻击力和影响力，最大限度地避免读者和工作人员互相接触和传染病毒的可能，从而防患于未然，提高防控前期管理地位。

2.2.3 反应阶段。反应阶段是整个危机管理具体实施阶段。通过决策部署和相关政策指引，特殊时期图书馆各项业务工作也随着服务功能的不同而不断调整。

(1)创新服务方式，提升公共数字文化服务

此次疫情防控期间，全国公共文化服务有很大变化。最突出的表现就是公共数字文化服务全面发力，“闭馆不闭网，服务不打烊”。这突如其来的疫情检验着各级图书馆数字服务方面硬件保障水平、资源储备状况与数字服务能力。重庆市公共图书馆凭借着近十多年大力发展的公共数字文化建设成就，在特殊疫情时期，适时转换服务模式，无缝连接，充分发挥社会教育职能，信息传播呈现多形态、多载体和多样化特点。

针对疫情及时推出专题数字资源库，打造数字图书馆集群服务。例如，重庆图书馆通过官方微信平台重点推出新型冠状病毒专题数字资源库，通过“重图数字阅读平台”微信小程序推出《新型冠状病毒感染防护》《新型冠状病毒肺炎预防手册》等热门电子书。重庆市少儿图书馆、沙坪坝区图书馆等18家公共图书馆均在官微上推出“战疫书柜”专题数字资源库。24家区县图书馆开通“读联体·数字共享阅读服务平台”等。这些种类丰富的数字资源给读者提供正确信息来源及查询渠道，保障数字资源24小时不间断供给需求。

组织线上阅读推广活动。除了联合资源厂商加大数字资源库建设力度，阅读推广活动也陆续重磅推出。如重庆图书馆举办的“宅家共抗议，元宵齐猜谜”线上活动；开州图书馆开展的“助力战疫——宅智竞赛”线上有奖答题活动，连环画数字资源平台参与的连环画知识问答活动等。公共图书馆通过开展面向公众的健康信息服务，积极主动参与疫情事件应急援助服务，采取一系列应急服务手段和方式，在应急管理和应对中取得很好效果，也为图书馆参与公共事件应急管理争得了更有利的话语权。

(2)强化社会责任意识，体现全民服务精神

图书馆承担着知识传播职责，利用自身优势为政府、媒体和社会大众提供力所能及的信息服务。对图书馆而言，开展应急信息服务不仅是图书馆承担的社会责任，也是图书馆在充满竞争的信息化环境中，关注用户需求、创新服务模式、获得社会关注和用户支持的良好契机。重庆市公共图书馆充分运用现代化情报研究手段，对特定信息情报进行收集、加工、储存和传递，建立科学合理的信息服务平台网络，运用于多方面社会服务。

针对“信息疫情”，开展心理援助导航社会服务，提升公众媒介信息素养。疫情之初，网络上掺杂着大量虚假信息，这些信息导致人们难以发现值得信任的信息来源和可以依靠的指导，向民众传递着恐惧和不安情绪，这就是“信息疫情”。针对这一社会现象，重庆公共图书馆主动承担起引领正确舆论的社会责任，通过新媒体平台策划不同类型的亲子游戏、微讲座、微课堂，开展心理健康、危机干预和家庭教育活动，指导群众通过阅读消除因疫情产生的恐惧、焦虑、孤独、烦躁等负面情绪。例如，重庆市合川区图书馆推出“特别的日子·温暖的我们”系列活动；重庆市少儿图书馆开设微讲座——“特别的日子，家长如何做好情绪管理”。

重视信息弱势群体应急信息服务。针对老年群体，重庆公共图书馆开展“老年人数字阅读培训暨‘渝康码’使用推广培训”活动，为实现重庆版健康码“渝康码”全面有效覆盖，提高疫情防控管理工作；针对少儿读者，配合学校发挥社会教育职能，重庆市少年儿童图书馆开展线上讲座、直播、网课，举办各类亲子线上活动等；除了针对不同读者人群开展信息服务，馆员还下沉社区开展志愿服务，开展疫情宣传、劝解、排查工作以及为武汉图书馆捐赠防护物资等。这些延伸服务的实施，不仅助力社会公益事业发展，也充分运用图书馆独特信息传播职能扩大在民众心中的影响。

2.2.4 恢复阶段。恢复阶段是整个危机管理的最后阶段，也是各项管理工作逐步恢复正常、稳步推进的阶段。在国家各项防疫防控工作取得重大成果时，重庆市各级公共图书馆根据地域及本馆自身情况制订《图书馆恢复开馆工作方案》，从场馆防控工作、员工健康监测管理、群众进出场馆管理等方面，按照“控制规模、控制人数、循序渐进、逐步恢复”的原则，结合场馆实际，分楼层、分区域推行递进式开放，统筹推进疫情防控和公共文化服务工作，在防止疫情反弹的基础上，把工作重心逐渐转移到图书馆业务工作开展，最大限度减轻疫情带来的不利影响。

3 图书馆应急管理体系的不足

在此次新冠肺炎疫情防控过程中，国内各级公共图书馆都取得了一定成效，但也反映出不少问题。一些图书馆将应急管理等同应急处理，忽略预防和预警机制的制度建设。大多数图书馆日常应急管理中较多地注重图书馆设施设备的更新和维护、消防实战演练等方面，对于公共突发事件的预防还没有形成完善的制度保障体系，往往是突发事件产生后，才引起警觉和反应。目前，公共图书馆应急管理体系不足之处主要表现为：1)缺乏危机意识和危机预警常态管理；2)缺乏专业化应急制度保障和应对计划；3)没有建立支持性协作网络体系和资源共享，综合协调能力弱；4)缺乏对危机管理工作深入性总结以及服务成效反馈整理。

4 公共图书馆应急管理实践启示

4.1 重视危机预警的常态管理，增强危机意识

如何建立公共文化机构危机应对常态化机制？有效的危机应对需建立在常态化危机应对机制建设基础之上，能立即做出对危机反应。《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定：“公共文化设施管理单位要加强对公共文化设施经常性的维护和管理。”[6]《中华人民共和国公共图书馆法》规定：“公共图书馆要定期对设施设备进行检查、维护。”[7]这其中提到的“经常性”和“定期”，其实都是着眼于建立常态化的机制。应急管理不等同于应急处理，图书馆在日常工作中应该加强预警机制建设，包括预警指标体系构建、预警系统建立以及危机资料库建设，开展危机教育培训等。例如，公共图书馆可成立应急管理小组(见图2)挂靠在特定行政职能部门，明晰任务定位，确定工作重点，建立完善的工作制度和服务标准。小组由组织和单位领导者全权负责，当危机来临，组长立即启动应急预案；执行人员着手危机处理；公关媒体人员处理沟通协作事宜；行政保障人员和志愿者提供后勤保障服务。这支队伍除了要定期接受相关知识教育培训，还应不定期预设危机发生的情景，训练打造队伍素质建设，保障出现紧急状况后的正常反应和高效战斗力。世界上许多国家的公共服务机构每年都有短则一周左右、长则半个月之久的例行闭馆日，闭馆日期间要求全员参与内务整理、设施设备检修、系统维护等工作，建立一种常态化、定期的安全检查和运行维护制度，这是有意识地进行图书馆全员对危机意识的培养。只有树立正确的危机意识观念，建立常态化、制度化、全员参与的危机管理维护机制，图书馆应急管理工作才能走向规范和可持续性的方向。

图2 危机小组的角色与职责

4.2 制订针对性的危机管理计划，完善制度体系

公共图书馆危机管理计划应制订具有针对公共图书馆特有属性的危机管理计划。《中华人民共和国公共图书馆法》对公共图书馆的界定为“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”。文献信息保存是图书馆最基本、最重要的工作，所以图书馆的主要资产是占馆藏大多数的纸质文献和数字信息。对纸质资源的防火、防潮、防虫保护和数字信息资源保护是图书馆危机管理的重要工作。另一方面，图书馆作为公众聚集区，馆员和读者的人身和财产保护也应成为图书馆危机管理需要考虑的重要问题[8]。国外图书馆在此方面积累了丰富的实践经验，值得我国学习借鉴。例如，澳大利亚图书馆与信息协会(Australian Library and Information Association，ALIA)制订的《图书馆危机预防、应对和恢复指南》[9]简洁但又重点地概括了主要方法，以帮助图书馆计划各自的应对措施。ALIA强调灾害计划的重要性，认为经过检验的灾害计划不仅可以确保员工迅速、有效地应对突如其来的灾害，还能减少馆藏和设备损失，确保员工的安全和健康，甚至还能在某些情况下提供连续性服务，帮助图书馆的相关功能迅速恢复[10]。作为全国的图书馆行业组织，中国图书馆学会可以借鉴这种模式，给地方图书馆提供决策咨询，协助图书馆起草危机管理行动指南，发挥其对全国各级图书馆的业务指导作用。

4.3 建立支持性协作网络，加强资源共享

公共突发事件具有突发性和难以预测性，罹及数众，严重影响社会经济秩序，其引发的危机将对社会造成严重危害。为降低公共突发事件给国家所带来的影响，可以通过行业之间以及不同行业之间积极协作，共享资源，开展交流活动，建立支持性协作网络，加强功能协同合作。图书馆有信息搜集和资源整合专长，可以很好地为政府部门提供信息决策服务，与媒体合作，利用专业技能澄清不实信息在网间的流传，给出正确有力的回应，以专业化服务切入社会热点问题。要建立支持性协作网络，可以在图书馆行业内着手建立一个共有的应急管理信息网络平台，当遇到某种突发事件时，应急图书馆可以第一时间上报预警信息至平台，这样其他平台成员馆也能通过共建信息网络平台共享资源贡献智慧，共同解决难题，还可以与社会信息机构开展多方合作，互相协作，建立互助性网络体系，开展文献和信息的保护和恢复工作。

4.4 重视搜集危机实践资料，建立危机资料库

危机事件的结束不等于危机管理的结束，在危机处理过程中所遭遇的损失和影响不可能随着事件结束而立即消除。在这个过程中，公共图书馆有必要对整个危机事件的处理过程做好总结和善后。突发事件的善后是图书馆恢复正常工作的一个必备环节，需要建立包括场馆恢复、文献服务、设施设备、人员管理等多方面因素的善后体系[11]。对危机事件管理体系进行梳理和总结，首先要对前期的危机管理工作进行分析评估，对决策计划、事件组织、人员设备、问题措施、处理结果等方面进行全面评价和问题总结，对危机直接造成的损失和给图书馆造成的负面影响作详尽分析。通过搜集并掌握危机管理实践资料，建立地方性危机档案资料库，将危机中取得的经验、教训制作成形象生动的案例分享在职工之间互相传阅，组织专题讨论，不仅有利于改进工作，提高馆员危机处理能力和管理技能，也为本馆地方数字资源库建设提供补充。

4.5 注重公共文化管理策略，提供专业化服务

图书馆作为公共文化服务职能机构，提供免费开放的公共文化服务，通过宣扬社会主义先进文化，提升公众文化素养为目标，成为推动文化强国战略实施的重要一环，同时也是国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑。为提升图书馆公共文化服务水平，应提倡向专业化方向发展。伴随20世纪80年代以来的政府再造运动，一些世界发达国家进行了“共同治理”的结构调整。在制订公共文化服务政策时，发达国家通过灵活的制度安排，建立公共文化服务决策机制，提高公共文化专家、非政府组织和个人在公共决策中的作用，实现了公共文化服务决策民主化、专业化水平[12]。2016年12月26日实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》提出：“要推动公共文化服务专业化发展。”2018年1月1日实施的《中华人民共和国公共图书馆法》第二十三条规定：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”专业分工是专业服务机构的价值体现，也是提升专业服务机构社会认知度和影响力的有效途径。专业化应该成为公共文化机构和公共文化从业人员追求的目标。

疫情过后，公共图书馆应及时总结在特殊时期取得的公共数字文化服务成效，思考公共文化服务的专业化发展。一是继续深化公共图书馆法人治理结构。公共图书馆是构建现代公共文化服务体系的重要组成部分。近年来，公共图书馆法人治理结构改革力度不断加大，通过实施文化治理相关政策，转变政府职能，完成放权与自治，实现公共图书馆较为科学化的发展。为推动公共文化服务更专业性的发展，要充分发挥法人治理的决策监督作用和社会力量，调动社会资源，以群众文化需求为导向，深化和拓展“双线共存”服务项目。通过物理空间和虚拟空间互相作用，为读者提供读者与图书馆、读者与读者的互动沟通渠道，增强图书馆亲和力，同时向读者传递图书馆服务理念及人文关怀，提升服务效能。二是创新公共文化服务方式，将公共文化服务战略向高质量发展转变，推进全民阅读，创造社会价值，打造一批有影响的公共文化服务品牌，为公众提供多元化、个性化优质文化服务，使图书馆成为广受社会公众认可乃至生活中不可或缺的一部分。

5 结 语

在应对重大突发公共事件中，每一个组织或机构都有其自身独特的优势和能力，而图书馆作为公共文化服务的社会主体，承担着信息保障和信息服务的双重任务。为使图书馆应急管理工作在突发公共事件过程中顺利有序地进行，图书馆应该将应急管理工作列入年度各项重点工作规划中，加强监督管理，通过建立健全保障机制和协作信息网络，组织全员宣传培训，重视文献资源建设和文献服务，保障信息渠道畅通，做好恢复、整理等各个环节工作，并定期进行调整和补充，以最科学和专业的管理手段有效应对和处理各类危机事件，保障文献资源的储存和传递，体现公共图书馆的社会价值。