一般管理理论在当代中国行政管理改革中的应用及发展

(云南民族大学政治与公共管理学院 云南 昆明 650000)

一、引言

党的十九届四中全会明确提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在飞速发展的现代化进程中，传统等级制度的固有缺陷难以维持社会稳定，政府管理理念及运行范式的重新思考成为当今社会各国现代化的必由之路[1]，行政管理现代化成了一个研究课题。从自给自足的个体经济到经济全球化，现代经济的高度合作化和专业化使得人与人之间的关系越来越多样化与复杂性，而作为统治阶级“政府”的代名词也变得越来越复杂，传统以血缘关系为纽带的统治阶级权利分配已不能满足社会的进步与更新，重构现代科学高效行政势在必行。因此，将新时代行政管理与一般管理理念更好的相结合，找到国家行政管理的新出路，科学建构高效运行的当代行政管理新体系。

二、一般管理理论的主要内容及其适应性

(一)法约尔的一般管理理论概述

亨利·法约尔(Henri Fayol,1841-1925)作为一般管理理论的主要代表人物，其在1916年出版的《工业管理与一般管理》一书中就从企业内部出发，以“办公室总经理”的角度详细的说明了管理只是经营的一部分，将经营划分出技术、商业、业务、安全和会计五大职能，并将管理从经营当中提炼出来成为第六项职能，管理作为其中的“润滑剂”和统筹部分，负责计划、组织、指挥、协调与控制。除了认识到管理过程外，法约尔还将人们对于管理过程普遍接受的规则和经验总结出了相应的原则，使管理者在行使管理活动时能够有一定的理论根据，而被管理者也能有相对公平的工作环境和公平统一的管理制度。强调教育的重要性，认为通过教育能使管理者获得管理能力，使被管理者能够理解管理者所实施的制度、理念和行为。

(二)适应性研究

行政管理本质上是指国家各级政府的管理活动，曾有学者提出，计划是公共事务管理的前提，组织是基础，指挥是关键，协调是必要途径，控制是保障这一理念[2]，这管理五要素与行政管理过程深深地契合在一起。寻找组织的一般管理规律、实现全球思维与管理实践的融合、本土国情与国际形式的多元互动应是中国本土管理研究未来发展方向[3]。20世纪70年代末的当代西方政府行政改革基本趋势，推动了政府从公共行政到公共管理的改革[4]。受经济全球化，信息化和市场化等新形势的冲击，我国政府也面临行政体制改革的重大举措，转变施政理念，建设服务型政府和进一步转变政府职能成为了当代中国行政改革的主旋律。历史实践表明，法约尔的一般管理理论不仅具有普适性，还具有可行性[5]。

1.管理出效益为行政组织管理提供重要方向

行政组织为适应内外部环境的变化，需要对其诸方面因素进行一系列的调整和变革，改革与创新我国行政组织管理，向管理要效益，政府由“做了就成”转变为“做了还要做出效果来”的效益政府，即运用商业管理中的方法、技术、手段来实现新公共管理的概念。管理出效益这一理念为行政组织实现有效管理提供了理论依据，使得政府的管理目标更加具体化与可视化。

2.应用管理理论丰富教育内容、培养管理人才

每一个管理者都按照自己的方法、原则和个人经验行事，通过教育提高领导干部思想素质、挑选出合适的管理者，实现个人及企业乃至社会的更好发展。新中国成立后，各级各类管理学院如雨后春笋般出现，管理教育遍地开花，各类一二级管理研究学科也相应建立，极大的丰富了我国教育内容的多样性与完整性，管理教育的范围、广度和深度也得到了进一步的加强。

3.纪律原则加强行政组织权力的权威性

纪律作为一般管理理论中的一项重要原则，是保证目标实施的重要手段。人们常说的“法理性”依据中也常将“法”与“理”连在一起，将道理和理论上升到法治层面，通过法律的强制性和教育引导作用，更好的维护社会稳定和巩固社会秩序。加强法理性建设，运用管理理论强化法治基础，将道德理论与管理理论更好的相结合，共同构建完备的法治体系。

4.首创精神是创新的基本要求，五职能论优化配置

提高创新创业产能成了近年来关注的重点，各企业机构政府组织都在抓产能保增收创新高，而实现这一目标的关键因素就在于创新资源优化配置，实现用对用好资源投入。这一点在一般管理理论的14条管理原则中也提到，首创精神是企业保持活力的基础，而运用管理理论计划、组织、协调、控制各项资源的优化配置，将理论运用到资源配置中，实现资源的优化配置，两者结合共同达到创新优化的目标。

5.“双统一”原则充分发挥中国行政管理的制度优势

统一指挥、统一领导,被一般管理理论所提出，用于确保管理效率和维护组织秩序，同时也适用于行政管理制度当中。在2019年底的新冠肺炎疫情当中，中国这种集中力量办大事、中央统一指挥部署的制度优势被充分的显现出来。火神山医院的建设速度之快，从决定建设到设计结构再到实际施工，7天顺利完成交工，这在国内外引起了巨大的反响，这一切无不体现着中国的制度优势。

三、中国行政管理体系的基本态势呈现

(一)当代中国行政管理体系结构

中国当代行政管理体系即继承了中国传统历史文化，又从中国特色社会主义体系的实践中而来，它开放包容并且随着时代的发展变化而不断改进[6]。按“结构—功能—运行”的组织结构图可对中国现代行政管理体系结构进行如下划分：

中国行政管理体系结构图

上图展示的行政管理体系结构图源自于中国进行的八次大规模行政管理体系变革，纵观中国行政管理体系变革，其大体经历了三个阶段，可归纳为“三个阶段”、“四大主题”和“五条主线”，主要围绕打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能和建立宏观调控体系、优化政府结构、提高行政效能四个方向展开[7]。

(二)当前我国行政管理改革过程中存在的问题

在一系列新思想新要求的推动下，现代政府无疑需要适应现代化的发展，需要符合现代化的要求；同时，它也是人民的代表，需要符合最广大人民的利益需求。一方面，理论治理还处于探索实践阶段，目前尚未建立起完备的行政理论体系，且将理论引入到实践当中还存在许多不足及不完备之处，各地的特殊性与差别性因素也需要考虑到实践治理当中，改革治理成为了一项长期而艰巨的细致性工作；另一方面，在实践过程中，往往由于缺乏实践评估标准，实施过程中具体工作无法细化与量化，实施结果难以有效评估；学习不到位，认识不够深刻导致的理论落实成果也有待强化。各级政府在解决一系列理论治理实践中也充分意识到了这一问题，并提出了以下几个方面所急需解决的难题及应对措施：

1.理论治理作为政策工具缺乏实践评估标准

各级政府在落实理论治理实践过程中，由于缺乏系统完整的、具体可操作的实践评估标准且评估标准难以量化(如人民满意度)，导致“不敢做、做了不知道对错”等情况。行政组织在做事过程中难免存在畏首畏尾的情况，本着“宁少做不出错的原则”，表现在治理过程中缺乏积极主动性与创新性。围绕这些问题，研究以提高政府理论治理实践创新目标为出发点，通过构建标准化可执行的实践评价体系和一定范围程度上的容错机制，将监管重点由重结果向重过程转变，肯定积极的并鼓励表彰，构建积极主动的行政治理体制。将理论治理作为政府治理的工具基础，增强“政策工具”的理论认知，拓宽政府治理思路，进行跨学科多角度的理论治理实践研究成了当前工作的突破口[8]。

2.理论落实成果有待强化

2019年是党中央确定的“基层减负年”，压缩会议文件，减少考核检查，控制过度留痕等，之所以采取这一系列措施，根源就在于形式之风盛行。2011年3月，习近平在中央党校开学典礼上引用了一幅对联来讽刺文山会海：上联是“你开会我开会大家都开会”，下联是“你发文我发文大家都发文”，横批是“谁来落实”。大搞形式主义，实事无人干，落实不到位成了行政组织中的通病。不深入学习理论知识，学习了不落实只是走过场，都是当前行政组织中存在的弊病，为此，加强理论学习更要加强理论成果的落实，切实把理论成果落到实处，真抓实干，马上就办。

四、一般管理理论在当代中国政府改革中的思考

(一)管理理论的引进

彭新武从过程哲学的视角提出，组织不仅仅只能视为一种“结构”，更应视为一个“过程”来运行和思考[9]。从历史维度上看，我国行政组织大大小小经历的改革多达六次，每一次的改革一步踏错就会导致经济和社会的倒退。因此，掌握科学的管理理论，对减少改革错误和进行正确指导具有显著作用。其次，深入研究政府管理是当代政府应对全球化、信息化和智能化社会的必选题，新的环境形势下，带给中国政府的不只有机遇，也对中国政府管理造成了新的压力与挑战。面对各种新压力、新挑战，唯有用理论指导实践，方才能走出新时代的特色。正确指导改革以适应新时代、新经济，唯有以新思想、新理论方才能解决这一问题，引入政府管理理论势在必行。

(二)一般管理理论在政府改革中的应用

引入一般管理理论中的观点来实现政府部门的业务流程再造，其实质就是理论再造政府。理论再造政府，归根到底就是政府的行政管理理念问题。而一切管理最根本的问题就是人的问题，无论是管理者还是被管理的对象，要想管理活动能够有序运行，就必须有一套系统的被大家所认知和接受的理念。理论再造政府不是单一的仅针对制度或结构方面的改造，而是一种整体的，涉及各个方面的系统工程，从理念到结构再到方法、制度以及目标的全方面的改造与重塑。纠正以往工作流程中的弊端，结合现代技术并汲取优秀成果经验，对政府原有的机构组织、制度内容及服务流程进行全面彻底的重构，由内而外的提高政府的公信力、执行力和行政效率。

理论再造政府，理念上需要符合广大群众的利益需求，立足群众，以群众需求为导向，以公众服务为理念，服务群众，构建“服务型政府”；在结构上，需要摒弃传统的封闭层级制结构，实行扁平化管理，运用法约尔一般管理理论中的“跳板原则”，实现信息的及时有效多项互动；方法上，积极进行自我检讨自我革新，扩宽服务渠道，创新管理方式，积极动员社会各方力量参与到社会主义现代化治理体系中来；在制度上，深化行政体制改革，要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，推行大部门制改革，简化行政体制机制，精简行政机构。目标上，以服务群众、整合资源、合理监管、权责规范、高效有序等为实施目标，力构政府管理新态势。

在基本原则构造上，一定要守好“三原则”，即：1.人民满意的原则。做最广大人民群众拥护的政府，办人民满意的事情，坚持人民利益高于一切；2.精简高效原则。精简组织机构，提高办事效率，构建精简高效的政府组织结构；3.创新优化原则。创新行政管理理念、方法和程序，优化行政组织结构和办事流程，构建适应时代特征的当代行政组织体系新架构。

(三)一般管理理论与信息科技技术结合时的行政管理发展趋势

新的信息科技革命已经到来，一般管理理论在当代行政管理中的发展，必须与信息科技紧密相连，构建当代行政的理论化体系,加强一般管理理论对于信息科技的治理具有重要的指导及实践意义。

1.精准分析行政组织管理数据，如人员数量、政府收支数据等。充分认识到经营数据与管理数据对于当代政府的重要性，努力提高经营生产数据，做大做优经营数据，提高生产效率；降低管理数据，从管理人员、机构数量和成本上进行缩减，达到管理成本的数据精简。

2.有效指导行政组织管理过程，将计划、组织、指挥、协调和控制五大职能应用于网络政府舆论体系、政务处理体系和监管体系的建构中，引导正确积极的舆论导向，通过政务网络公开平台及时为民排忧解难实现零跑腿，开展全民监督网络化等数字政府的实施。

3.科学预测行政决策后果，运用前期数据收集结果，通过数学模型分析预测到未来可能发生的结果，建设风险防范机制，把可能出现的风险危害程度降到最低。

4.规范指导行政组织领导边界，运用数据快捷高效的特点做到构建劳动合理分工、权力与责任相统一、快速统一指挥与统一领导、权力及资源集中、公平稳定及创新的当代行政管理新体系。