城乡融合发展背景下城乡统一建设用地市场的构建

刘双良 杨梓琪

摘要：指出了建设用地市场的二元分割阻碍城乡融合发展的实现，构建城乡统一的建设用地市场势在必行。在城乡融合发展的背景下，分析了构建城乡统一建设用地市场的必要性;针对当前我国城乡建设用地市场二元分割运行所面临的城乡建设用地供需困境、土地城镇化与人口城镇化的失调、城乡发展差距扩大等现实问题，提出了构建城乡统一建设用地市场的对策建议，以期实现城乡融合发展新格局。

关键词：城乡融合发展;二元土地市场;城乡统一建设用地市场

中图分类号;F320 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2020）04-0237-03

1 引言

建国以来，“城市带动农村”的发展理念和“城市优先”等发展战略，加剧了城乡二元结构，引发了诸多矛盾。我国的建设用地市场面临着巨大的挑战，土地市场的二元割裂是其突出表现之一。当前，城镇化是社会发展的大背景，而且随着新型城镇化战略、城乡融合发展战略的推进，引发了城乡发展对农村建设用地需求不断增加，然而当前城乡分割的建设用地市场难以满足实际发展的需要。因此，基于建设用地市场的需求，通过市场化改革，加快统筹整合城市与农村的土地资源，构建规范、公平、高效的城乡统一建设用地市场，这将有利于土地资源的自由流动，农村土地资源的利用率的提高;农民的根本利益得到维护，农村集体土地资源的资产价值得以提高，农民的经济收入有所增加，城乡之间的差距进而缩小;城市土地市场得到农村土地资源的更多支持，实现城乡共赢。

2 “城乡融合”的发展之路

乡村是集生产、生活、生态、文化等多重功能于一体的具有自然、社会、经济特征的地域综合体，它与城镇共生共存，互促互进，共同构成人类生活、工作的主要空间[1]。由于城乡二元体制的长期实施及城镇化的快速发展，导致我国城乡发展极不均衡，城乡差别日益扩大。进入新时代，我国的社会主要矛盾发生转变，其中，“不平衡不充分”主要体现在城乡发展的不平衡，农村发展的不充分。简而言之，为了改善城乡关系，要进行本质上的改革，以推动实现“城乡融合”。

“城乡融合”是指将城市与农村视为一个整体，通过统筹规划、综合研究，制度改革和政策调整，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，以激发乡村活力和内部驱动力[2]，促进城乡协调发展、共同繁荣，融为一体的过程。党的“十九大”明确提出：应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2017年中央农村工作会议提出“要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”的思想。在此基础上，2018年中央一号文件进一步指出：应坚持城乡融合发展，推动城乡要素自由流动、平等交换。2019年5月5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，作为现阶段推进城乡融合发展改革的整体框架，提出实现城乡融合“三步走”的目标，“城乡融合”逐渐成为社会各界人士关注的热点话题。“城乡融合”的提出，是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障，是实现城乡协调发展，破解农业农村发展不平衡、不充分问题的根本出路[3]，是新时代推进农业农村现代化的根本要求。

3 构建城乡统一建设用地市场的必要性

3.1 城乡二元土地市场的运行特征及改革发展目标

新中国成立以来，我国土地资源市场被严格划分为国有土地市场和集体所有土地市场。土地作为一种生产要素，不能在城乡之间自由流动。国有建设用地市场经历了从无到有、從小到大、从混乱无序到规范有序的发展过程，已日趋完善和成熟，并建立了以市场为导向的土地资源优化配置的市场运行机制，形成了相对规范的产权体系、交易范围、市场监管、收益分配等制度。然而，农村集体建设用地市场发育相对滞后，由于现行法律法规的限制，农村集体建设用地不能通过合法的方式直接人市，农民为了保护自己的财产权益，私自流转和买卖宅基地，导致“隐性交易”市场活跃。在“隐形交易”中，交易市场不规范、信息不对称等都导致农民处于劣势地位，农村集体建设用地资源价值难以显现。

当前，建立统一的城乡建设用地市场已成为国家的一项重大安排。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，2019年《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》进一步提出：深化农村土地制度改革，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地人市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。同年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中指出建设城乡统一用地市场的“两个阶段性目标”，即到2022年，基本建成城乡统一的建设用地市场;到2035年，全面形成城乡统一建设用地市场。

政策的不断调整与完善，表明了党中央、国务院关于建立城乡统一建设用地市场的目标是明确的、连贯的，时限是具体的，这都为未来建设城乡统一建设用地市场提供了重要的指导。政策是实践探索的基本依据和前提条件，广东、四川、安徽等省份根据自身的经济发展情况和市场的发育程度，在充分尊重农户的基础上出台了相关规定、文件，积极开展一系列工作，促进城乡建设用地市场进一步融合发展。

3.2 城乡二元建设用地市场的运行弊端

3.2.1 城乡建设用地的供需困境

随着我国城镇化和工业化进程的加快，在城市工作和生活的农村人口逐渐增多，引发了城市建设用地的需求总量的攀升，此外，城市自身规模的有限且现行的法律法规对农村土地资源利用的限制，都使得城市内部建设用地稀缺，城市建设用地供需矛盾日益显现。在我国农村地区，受城市的虹吸效应，大量劳动力转移至城市，农民在分享城市土地资源的同时，原有的宅基地及住房被大量闲置，造成了土地资源的极大浪费。城市用地紧缺与农村建设用地粗放并存，严重制约着城乡土地利用的自由匹配、可持续发展。

3.2.2 土地城镇化与人口城镇化的失调

长期以来，城市管理者未制定明确的城市发展规划、片面强调GDP的增长及房地产开发商以利益为导向等原因，共同决定了各类城镇建设用地不同比例，主要表现在工业用地和住房用地的比例偏高，基础设施、民生用地普遍欠账。外来转移人口，一方面无法在住房、社会保障、医疗和教育等领域享有同城市户籍人口一样的权利[4]，另一方面，大量农民工不具备在城市中心租赁及购买住房的能力，只能住进“棚户区”，由此滋生了许多社会问题，如村庄道路、给排水、供电及生活等公共设施难以承载，村庄呈现超负荷的状态，更为严重的是，“棚户区”可能会成为传销、犯罪分子的窝藏点，影响社会治安，这与追求的高质量的、以人为本的城镇化是有所差异的。

3.2.3 扩大城乡发展差距

首先，由于集体建设用地权属不明确，农民在被征地后，获得的补偿金额不以土地的市场价值为依据，且无法公平分享土地非农化的增值收益。其次，由于进城的农民工不能实现人的城市化，所以他们不愿意主动轻易流转、退出现有的农村土地。因此，在农村难以形成规模化的产业园区和优质的产业带，进而为提升农业现代化水平、推动社会主义新农村建设设置了产权障碍。

4 城乡统一建设用地市场的构建对策建议

4.1 修改土地管理的法律法规

随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村集体建设用地的法律与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益凸显，因此，有必要通过修改相关法律，消除农村集体建设用地进入市场的法律障碍。2019年，《土地管理法》进行了第四次修订，允许集体经营性建设用地进入市场，终结了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等人市的二元体制，确定了城乡建设用地融合发展的趋势。城乡统一建设用地市场的建设，是一个广泛、复杂的领域，应根据试点经验逐步进行调整和修改，确立集体土地所有权权属，修改建设用地使用权的规定。法律治理是确保集体建设用地人市有法可依的最佳策略选择，可以充分发挥农村建设用地的财产功能，实现乡村经济的持续发展。

4.2 编制城乡统一的国土空间规划

国土空间规划是土地市场规范发展的重要条件，是高效配置土地资源的基本保证[5]。首先，政府决策者应注重调查摸底，全面掌握城乡土地利用的实际情况，立足于区域整体协调发展的格局，结合经济社会发展规划、生态环境保护规划及耕地保护的规划，统筹社会各方面资源，制定城乡统一的国土空间规划;其次，规划的编制要充分听取民意，广泛吸纳城乡居民的意见和建议，保障公众的参与权同时加大对规划的监督，使城乡居民的参与确实发挥作用。

4.3 完善集体土地产权制度

首先，明确集体土地产权主体，进一步明晰产权主体的责、权、利。各地应结合实际情况、风俗习惯等界定农村集体成员的资格，做好产权的分类、登记以及颁证工作。其次，搭建集评估、咨询、交易、信息、监管于一体的综合服务交易平台。着力解决农村产权交易市场发展不平衡、运行与监管等制度不规范、交易信息不对称等问题，引导农村产权交易市场健康有序发展。最后，创新以产权制度为基础的集体经济形式，大力鼓励集体经济组织和农户在符合环保、土地利用政策、法律允许范围之内使用建设用地，实现农业专业化、规模化发展，从而有效地增加农民的财产性收入，让集体建设用地成为乡村振兴的产业载体和农民增收的鲜活资源。

4.4 完善征地制度和社会保障制度

完善土地征收制度是加快城乡统一土地市场制度创新、促进城乡融合发展的重要前提[6]。首先，严格控制土地征收总量，界定政府征地的“公共利益用地”“非公益类用地”范畴，任何人不得随意多征多占，不得盲目扩大土地征收的范围。其次，重视、规范土地征收程序。充分保证公开透明、流程規范、确保各方参与，切实保证耕地用途不改变、农民的合法权益不受侵犯，促进依法、和谐、有效地征地。再次，确定合理公平的多元化的征地补偿机制。补偿应基于公平的原则，依据不同用途、人均收入等情况综合确定补偿金额、补偿形态，以保证农民的可持续性收入。与此同时，完善被征地农民的社会保障制度，做好被征地农民的就业培训管理工作，促进农民进城稳定就业，妥善解决被征地农民的医疗、养老、住房保障等问题，确保被征地农民的可持续生计。最后，建立科学合理的土地增值收益分配制度，增值收益分配应兼顾国家、集体和个人，优化土地增值收益在政府和个人之间的比例，收益应向个人倾斜，让农民分享到更多的土地收入[7]。

5 结语

随着工业化和城镇化进程的加快，对建设用地的需求与日俱增，而国有土地的市场建设用地的数量是有限的，造成了不同程度的后果，成为城乡融合发展的瓶颈。为了土地市场的健康、可持续发展，必须稳步推进以实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益为出发点[7]的城乡统一建设用地市场改革，实现城乡建设用地市场的一体化，这将有助于缓解当前建设用地的矛盾，强化集体建设用地的价值，有利于农民创造资本性财产，促进农业农村的内生增长，维护农民利益，缩小城乡差距，进而实现城乡融合的新格局。

参考文献：

[1]姚玉琴.基于城乡融合发展背景下的移民安置方式研究[J].水利规划与设计，2019（8）：53～56.

[2]何仁伟.城乡融合与乡村振兴：理论探讨、机理阐释与实现路径[J].地理研究，2018（11）：2127～2140.

[3]付翠莲.新时代以城乡融合促进乡村振兴：目标、难点与路径[J].通化师范学院学报，2018（1）：1～8.

[4]刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革[J].国际经济评论，2014（3）：9～25.

[5]陆剑，陈振涛.集体经营性建设用地人市改革试点的困境与出路[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（2）：112～122，159.

[6]张合林.以土地市场制度创新推动城乡融合发展[J].中州学刊，2019（3）：38～44.

[7]翟全军，卞辉.城镇化深入发展背景下农村宅基地流转问题研究[J].农村经济，2016（10）：10～17.

收稿日期：2020-01-03

基金项目：国家社会科学基金项目（编号：17BSH077）

作者简介：刘双良（1979-），男，教授，博士，研究方向为土地经济与管理、住房制度与政策。