“精明收缩”视角下中国特大城市人口质量调控——以上海市为例

袁 媛，章 扬

（山东建筑大学 建筑城规学院，山东 济南 250101）

1 “精明收缩”及人口质量概念解析

1.1 “精明收缩”理论及创新

2002年，弗兰克·波珀教授首次将“精明收缩”定义为“更少的规划—更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”[1]。“精明收缩”理论传统内涵：（1）作为城市管理模式出现，倡导集约型城市建设。（2）主要针对规模不大或传统工业城市因人口减少而产生的经济和物质环境等问题。（3）强调公众意识在城乡发展规划中的作用，尊重自然发展规律和使用者意愿。

结合中国特大城市人口发展规律和聚集的合理性，创新运用“精明收缩”理论，分析诊断人口质量问题，探索科学合理的城市人口质量调控引导对策，以支撑城市未来健康发展，见图1。

图1 精明收缩理论创新

1.2 人口质量内涵解析

卡尔·桑德斯的《人口问题—人类进化研究》，对人口数量、人口质量等概念有较为系统的阐述，人口学也逐渐划分为数量人口学和质量人口学两大部分。人口质量是人口本质的规定，通常指人类认识和改造世界的条件和能力[2]。

2 特大城市人口调控研究综述

城市人口调控并未形成较为成熟的理论体系，通过对特大城市人口规模调控理论内涵与必要性进行归纳总结，进而探讨人口调控对策[3]；有研究梳理了国内特大城市人口调控经验历程，结合城市经济学相关理论、可持续发展理论及适度人口理论，探讨调控人口的依据[4]。人口调控的现有研究主要集中在人口调控到底是规模性问题还是结构性问题，源于政府与市场权责的论辩，市场对城市人口有着宏观自动调节机制，人口规模将会围绕城市合理规模点自动调整[5-6]。

3 上海市人口发展及问题分析

3.1 上海市人口发展状况

1978—2017年，上海市常住人口年均增长33.7万人，截止2017年，上海市外来人口占39.83%，见图2。为应对城市人口快速增长带来的问题，上海市制定了“以业控人”、“以房管人”等多项举措，2012—2017年上海市人口增长率分别为1.40%、1.46%、0.44%、-0.43% 、0.18%、-0.08%，总量上逐渐平缓。

3.2 上海市人口问题分析

（1）城市人口效率、空间分布不合理。据全球化与世界城市（GaWC）发布的《世界城市名册2018》显示，上海位于世界城市第六位，但其内部结构并不理想。东京、伦敦、巴黎中心区经济占比远高于其人口占比，其效率值分别为1.59、1.99、1.64，然而上海中心区承担城市51.4%的人口，其经济产出却只有41.9%，效率值仅有0.82，远远低于其他国际大城市，见图3。

图2 1978—2017年上海市人口变化情况

图3 东京、巴黎、伦敦、上海各区域经济和人口占比

（2）城市发展质量失衡，人口质量偏低。通过熵值法处理各大城市经济发展、社会发展、城市建设、居民生活和人居环境五大方面30个指标[7]，得到城市发展质量测度，分析其与人口质量相关指标占比高达78.97%，见表1。进行城市发展质量指数运算，评判其城市发展质量水平，上海城市发展质量指数为0.376 9，处于国内主要城市第八位，见图4，发展质量与人口资源存在失衡现象。

图4 中国部分城市发展质量比较

表1 城市发展质量评价中人口质量相关指标

（3）人口质量问题严重，人才缺失。上海市30岁以下外来劳动力从2013年的409.9万人下降到2014年的355.5万人，技术型人才外流现象严重；截止2017年，上海市60岁及以上常住人口达到539.12万人,年增加37.6万人，人口老龄化率高达14.3%，见图5、图6。在校学生数自2000年207.61万人下降到2017年196.65万人，见图7，上海市人才储备方面显得后劲不足。

图5 2017年国内四大城市老龄化率

图6 上海市近几年人口老龄化情况

图7 上海市历年教育和科技情况

4 精明收缩视角下上海市人口质量调控策略

4.1 上海市人口质量调控思路

上海市人口质量调控基于“精明收缩”理论创新指导，引导调控实践，在人口规模合理聚集前提下，以人口质量调控为新方向。结合城市政策，实现战略层面上的人口调控，发挥顶层设计作用。从政府、市场、社会三个层面入手，结合城市政策、资源、空间和产业四要素，针对上海市现实人口质量问题，相应提出精明、合理、高效的调控策略，见图8。

图8 上海市人口质量调控思路

4.2 上海市人口质量调控要素分析

（1）精明政策调控，引导人口合理聚集。市场和社会等弹性因素在人口调控中有着重要作用，但其可控性较差，存在较大波动，因此需要相关政策等刚性因素进行引导。以城市功能定位为基础，有针对性制定精明政策框架，科学疏散上海市低效人口，引导人口聚集合理化。（2）合理资源分配，带动人口有效流动。基于上海市国土空间规划双评价，对上海资源环境承载力和国土空间开发适应性综合评价、分析，明确上海资源环境本底，判断其人地关系，并考虑城市是否能够承受起庞大资源带来的人口压力，进而调控城市资源合理分配，引导城市或区域供需平衡发展，带动区域人口的有效流动，促进地区经济的综合发展。（3）构建高效的空间网络。利用城市中心外围空间，建立吸引人口的新城空间，从而缓解中心人口压力，释放中心城区主体功能；统筹优化城市空间，规划合理规模的城市空间组团，推动城市用地功能混合发展，强调城市空间网络的高效集约，构建城市高效空间网络，培育优质城市空间和城市活力。（4）科学产业结构调控。根据上海市不同区域的产业优势，差别化制定产业发展策略，引导中心城区现有不经济的产业类型迁移至外围，仅保留各大公司总部，鼓励其厂房、车间等人口需求较大附属设施迁移出中心城区，从而提高中心城区人口质量，实现城市各区域效益最大化。

4.3 上海市人口质量调控策略

（1）强化基础教育建设，完善幼托运行管理机制。针对上海市户籍人口老龄化问题日趋严重的现象，鼓励本地人优生优育，深化开放二胎政策，提高上海市户籍人口质量，完善高质量、分层次的学前和幼托等基础设施运行管理机制，解决外来劳动力的需要，减少因照顾幼儿而避免举家迁移等低效率事件。（2）强化高质量教育队伍建设。人口质量内涵中教育是关键要素之一，人口质量调控不仅体现在对学生教育方面，也强调教学队伍质量的把控。高质量的教育队伍建设是上海市人口质量调控的关键一步，严厉打击高校学术不端、学术造假等不良行为事件，严肃整顿学风、文风，从源头杜绝教育污染的产生。（3）优势带动，引进人才。针对近年来上海市人才发展的不足，制定和落实人才引进落户等政策，并充分协调市场和社会作用机制，创造上海市青年人友好型政策空间，以上海优质资源、技术和政策吸引培养一批由国家院士、长江学者、海外精英人士等组成的高质量人才队伍。（4）降低生活成本，减轻工作压力。近年来，随着上海周边城市的崛起，生活成本过高、工作压力过大导致上海人才外流现象越来越严重。降低上海市生活成本其关键是针对不同层级的人才，制定实施分层级的房屋租赁及购买优惠政策，联合企业、政府部门合理设置人才奖励机制，拓展人才的发展机会，并且人性化地适当降低对人才的要求标准，提高人才的亲和度，留住本地人才。（5）优化人口结构，合理布局。强化大都市圈内上海经济、贸易的主体功能地位，联合周边中小城市，合理分散上海养老、医疗等部分功能；上海中心城区人口数量和密度过高严重影响城市运行效率，通过社保统筹、活动引导，推动公共资源合理分布和生活服务疏散，促进老年人口和非劳动力向城市外围转移，实现城市人口合理分布，引导城市人口高质量发展。

5 结语

中国特大城市城市人口调控，其重点是人口质量。在精明收缩理论创新视角下，结合新的人口质量调控方向，研究发现上海人口分布不合理、城市发展质量不平衡等人口质量问题，从不同层面提出多方调控策略。以人口质量调控为契机，促进特大城市高质量发展，从而提升其国际竞争力。中国特大城市人口质量调控要结合城市发展实际，理性分析城市人口主要问题，有针对性地制定人口质量调控策略，以实现城市健康高质量发展。