污水处理价格指导政策研究

高建奎

(北方工业大学经济管理学院，北京100144)

近年来，我国城市化进程发展显著，城镇人口由2010 年的66978 万人上升为2019 年的84843 万人，城镇人口占比由2010 年的49.95%上升为2019 年的60.60%。 城市化给我国带来更好经济发展的同时，也带来了一些问题，其中之一便是对水资源的利用。 城镇人群生活方式的多样化，导致用水量相对农村人口更多，然而，使用过的很多水并不是没有用处，通过污水处理能继续为我们所使用。 对于庞大的污水数量，建立有效的污水处理设施以及合理的污水处理价格体系的需求就日益显著。

一、 污水处理相关政策

2004 年，建设部城市建设司印发的《建设部城市建设司2004 年工作要点》中，明确指出要推进污水处理再生利用，要研究制定污水再生利用的相关政策和标准，建立完善城市排水许可制度，推进污水处理产业化。 2006 年，财政部、国家计委、建设部、国家环保局联合发布了《关于淮河流域城市污水处理收费试点有关问题的通知》，规定凡向城市污水处理厂和排水设施排放污水的单位和个人，均应交纳城市污水处理费，城市污水处理费由城市建设主管部门委托自来水公司在收费水费时，按规定范围和标准一并征收。 2013 年，由国务院通过的《城镇排水与污水处理条例》对全国的城镇排水与污水处理进行了规划，对排水、污水处理、设施维护与保护以及法律责任分别进行了规定。 2015 年，财政部、发改委以及住建部联合发布了《污水处理费征收使用管理办法》，方法对污水处理费征收使用总体要求进行了规定，并分别对征收缴库、使用管理及法律责任分别进行了解释。

除了国家各部委积极发布关于污水处理的法规和条令，地方各城市也根据本城市的实际情况制定污水处理方面的地方性法规。 北京作为缺水大市、政治中心，发挥了其应有的引领带头作用。 1987 年京政发布的《北京市中水设施建设管理试行办法》是我国第一部敦促中水回用的政策，为中水设施建设提供了基本的依据，随后全国各缺水城市都积极响应，纷纷颁布了适合自身实际的条例。 后来的十几年，北京、深圳等一线城市持续完善污水处理政策体系，由建设层面上升到管理层面，部分城市的污水处理相关政策见表1。

表1 部分城市污水处理相关政策

二、 污水处理设施运营管理现状及问题

污水处理属于国家特许的经营范围，项目所需的投资巨大，通常需要政府牵头，资金雄厚的企业来参与。 污水处理企业前期投资主要包括污水管道、污水处理池以及根据污水处理工艺的不同所选择的污水处理设备。 由于污水中泥沙含量比较高，且含有各种化学物品，污水处理过程需要把这些污水处理成符合国家标准的中水，在这个过程中，设备易出现腐蚀、堵塞等问题，设备的使用寿命很容易受到影响，因此，对污水处理设备的维护保养就非常关键。 现阶段，我国污水处理企业采用的污水处理方法主要有物理法、化学法、物理化学法、生物法、污泥土地处理法等，每种方法都有其各自的特点，都能对日常生活中产生的污水进行较好地处理，污水处理设施的运营都比较有效，但是仍然存在一些问题。

(一)地域差别化不明显

我国国土幅员辽阔，自西向东跨越了5 个时区，东部地区降雨量充足，而西部地区常年处于干旱的情形，这种非常规的地理因素导致各地区淡水资源的供给、居民对水资源需求的不一致，导致了污水处理企业所面临的污水处理任务也不同，故污水处理设施的建设也应当因地制宜，相应的管理模式也需要灵活变通。 然而，当前污水处理设施的建设趋于盲从，企业都照搬他厂的建设，而没有考虑到本地的特有状况，导致内部管理混乱，设施运行效率低下。

(二)专业运维团队欠缺

污水处理配套设施的运行与维护对相关人员的要求较高，往往需要专业的运维团队来管理，而污水处理厂出于节约成本的考虑往往不专门设置这样的岗位，而是由企业内的其他工作人员兼任，他们普遍缺乏专业的设备管理知识，对设备的保养运作流程不甚清楚，从客观层面来说导致污水处理设施运行的低效率性与高损坏率。

(三)市场化运营经验匮乏

当前国内的污水处理厂大体都是通过政府与民营企业合作进行运营的，然而之前污水处理行业属于政府全权负责的。 社会资本的引入，使得污水处理厂前期巨额的投资不再单单由政府承担，减轻了财政负担，降低了污水处理前期基础设施建设资金链断裂的风险，并且，政府通过招投标的方式引入民营企业，把运营决策权交给企业，能把市场化的优势发挥在污水处理行业当中。 然而，与西方国家相比，我国污水处理行业市场化运行的时间较短，从政府招投标到项目建设完成直至污水处理厂寿命终止的全生命周期中，并没有十分完备的实操范本，可能会在某一个环节出现漏洞从而导致项目的中断或者终止。

(四)监管主体信息不对称

现阶段污水处理厂的运行大都采用BOT、BOOT、PPP 的模式进行运作，监管权在政府，运行决策权在企业，企业通过向政府申报污水处理成本由政府进行补贴。 企业为了获取更高的利润，往往会抬高污水治理的成本，而由于成本等信息由企业一手控制，导致监管主体难以得知企业的真实成本从而影响项目效率。

三、 污水处理价格指导建议措施

(一)适度提高行业利润率

在污水处理行业特殊性的既有条件下，立足根源，积极从外部吸纳社会资本来发展污水处理行业，在招投标合同中可以适当提高企业的利润率，这样就可以极大地促进社会资本的涌入，推进污水处理行业的市场化发展。 在众多社会资本被吸引进入污水处理行业之后，各种资本又会相互竞争，一方面有利于提高污水治理的效率，另一方面也有利于寻求最优的行业利润率。

(二)优化污水处理技术

污水处理涉及复杂的技术，而以现有的工艺技术水平，将污水净化至可饮用的程度并非难题。 当然，通常情况下并不需要将污水净化至可饮用，只需要将其净化至“无害”即可。 污水处理未来应以提高技术标准、优化工艺降低运营费用为发展目标。 为有力地降低污水处理全流程中的成本，应鼓励科研人员研发创新污水利用形式，升级处理工艺，从改善水质、节能降耗入手，凝练出符合我国国情的一系列适合于不同水质目标、不同处理规模、经济高效的处理工艺，并出台相应技术手册与标准规范。

(三)行政主体及时细化标准

污水处理是对水资源的再生利用，我国水资源并不充裕，在加大污水处理行业的市场化进程时，政府必须加以规范，否则，行业的发展将会步履蹒跚。 目前，国内发布的污水处理相关办法存在一定的滞后性，欠缺针对性的引导作用。在未来的立法工作中，应当制定污水处理发展的阶段性计划，以加强污水处理基础设施的建设为重点，形成规范的制度框架促进污水处理行业的发展，营造健康的充满活力的投融资氛围。 对不同地区、不同规模的基础配套设施建设应制定细化标准，对设施的最大处理能力、正常运转率及使用年限等制定企业考核与管理标准，实现污水处理行业设施运行管理的标准化。

(四)深化污水处理价格机制改革

在我国当前的经济体制下，污水处理费是由自来水公司收取的，而水资源的收费并不是完全由市场供求关系决定的，而是根据行政部门内部专家组充分考虑规定的。 由于水资源存在公益性，同时又具有商品属性，因此科学合理地水价机制必须在公益性和商品性之间取得一个均衡点。 就污水处理价格机制来讲，不同的规模、水质、工艺会导致污水处理成本的较大差别，而污水处理的收费大都是统一的，那么那些成本高于定价的污水处理厂为了正常运行只能由政府进行补贴，对财政造成了较大压力。

(五)区域性差别化发展政策

我国拥有960 万平方千米的土地，地理位置的不同导致不同地区的淡水资源总量、产业结构、经济发展水平不同，对于水资源的需求以及对水资源的利用效率也不同，因此，需要对污水处理设施的建设及运营因地制宜，实施差别化管理。 在水资源缺乏的中西部地区，结合生态本底与年度常规水资源供给需求水平，以现状问题为导向，以技术成熟为前提，在大型商企、酒店、政府机关等公共和高等学校中强制安装污水处理设施，住宅小区以鼓励为主，实行有力的督查管理；推行污水累加价格机制，随污水处理量增加，价格水平递增，抑制高水耗行业水资源浪费，节约洁净水资源，降低生产边际成本，促进水资源健康发展之道。 在水资源较为丰富的中东部地区，建立以保本微利为原则的污水处理价格水平，形成长效、稳定的污水处理发展格局。