立案监督机制完善研究

张智杨 胡元东 黄宝璐 陈京都

摘要：作为国家的法律监督机关，检察机关的立案监督对于提高司法效率、保障司法公正、保护当事人人权具有非常重要的意義。本文首先提出立案监督机制存在法律规定不完善、监督力量不足和监督滞后等问题。其次，分析机制不完善的根本原因在于信息获取不完整、不准确和滞后导致的监督信息匮乏。最后，以有效获取案件信息为切入点提出完善案件信息登记制度、借助证据视图整合证据以及利用区块链技术构建信息交互平台等完善监督机制的方法。

关键词：立案监督;信息;证据视图;区块链

Abstracts：As a national legal supervision organs， procuratorial organs filed supervision to improve judicial efficiency， safeguard judicial justice and human rights protection of the parties has very important significance. At first， this paper puts forward a case supervision mechanism imperfect laws and regulations， lack of supervision and the lag of supervision and so on. Secondly， it analysis the root cause of the mechanism is not perfect is that access to information is incomplete， inaccurate and lag caused by the lack of supervision and information. Finally， taking the effective acquisition of case information as the entry point， the methods of perfecting the case information registration system， integrating evidence with the help of evidence view and constructing information interaction platform with block chain technology are proposed.

Key word： case filing supervision mechanism; information; modified Wigmore diagram method; block chain

1982年，国家的根本大法《宪法》第一次正式确定 “人民检察院是国家的法律监督机关”，至1996年全国人大对《刑事诉讼法》进行修改时，在八十七条明确地明确赋予了检察机关刑事立案监督职责。这两部法律仅仅规定了监督职责，而没有明确监督程序，到1998年《人民检察院刑事诉讼规则》的修订才辟出专章规定刑事立案监督制度，对该制度的规定和程序进行了细化和扩展。之后，2010年《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》出台，第一次明文要求人民检察院和公安机关之间建立案件信息通报制度，进一步完善了立案监督制度。随着法律和制度的逐步完善以及人民对司法公正要求的不断提高，全国检察机关立案监督的数量逐年增加，公安机关对于检察机关纠正意见的采纳比率也不断提高。2019年3月12日，最高人民检察院工作报告中指出，2018年，全国检察机关紧盯有案不立、有罪未究和不当立案、越权管辖等问题，督促侦查机关立案22215件、撤案18385件，同比分别上升19.5%和32%。

近年来立案监督在理论和实践方面均取得了一定发展，但依旧存在很多问题，不能完全适应司法工作的需要。

一、立案监督现存问题

（一）法律规定不完善

法律规定是司法活动开展的重要依据，但目前有关立案监督的法律规定仍存在漏洞，导致监督范围狭窄、刚性不足。

立案监督应当包括监督“应当立案而不立案”、“不应当立案而立案”两类行为，监督消极不立案行为有助于打击犯罪，保护被害人的合法权益，监督积极立案行为能够保障犯罪嫌疑人的人权。但2018年修正的《刑事诉讼法》延续了之前的规定，只赋予检察机关对“应当立案而不立案”的案件进行监督的权利，未将“不应当立案而立案”的案件纳入监督范畴。检察机关监督不应当立案案件的唯一依据是《人民检察院刑事诉讼规则》，但该规定单一且简略，缺乏配套的程序性规定，审查程序、举证责任、证明标准等均不明确，对不应当立案案件监督的可操作性低。[1]

此外，缺乏完善的法律规定的支持，监督刚性难以保证。一方面，调查权是立案监督的基础和前提，但《刑事诉讼法》完全没有提及检察机关享有调查权，《人民检察院刑事诉讼规则》仅明确检察院监督时可使用不限制被调查人人身、财产权利的调查方式，并未提及行使调查权的具体部门和程序。[2]这导致监督人员大多以便于操作的书面审查取代亲历性的讯问、询问、调查走访等方法。调查权落实不到位，监督缺乏有力证据，刚性不足。另一方面，纠正力度是确保监督刚性的条件之一，但是根据《刑事诉讼法》规定检察机关对立案不合规行为的处理仅利用《要求说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》等书面文书进行，缺乏配套处理措施，监督缺乏强制性。若不合规行为没有达到犯罪标准，则很难引起程序性的后果，部分公安机关也就不会严格执行纠正意见。

（二）立案监督力量不足

从客观方面来说，以南通市如东县人民检察院为例，该检察院内设机构中负责立案监督的仅有侦查监督部门，该部门同时还负责对公安机关、国家安全机关等侦查机关提请批准逮捕和人民检察院侦查部门移送审查逮捕的案件审查决定是否逮捕;对提请延长侦查羁押期限的案件审查决定是否延长;对侦查活动是否合法进行监督等工作。由于立案阶段相关文书和证据材料是在移送审查批捕时统一移送的，再加上立案相关材料较少，侦查监督和审查批捕工作材料齐全，任务量大，监督人员的工作重心会向侦查监督和审查批捕倾斜，忽视对立案合法性的监督。从主观方面来说，立案监督寻找线索，固定证据难，打击处理难，工作成效不显著，为了追求工作绩效，部分基层检察院的工作人员对立案监督的重要性认识不到位，主观上忽视立案监督，不愿意在立案监督工作上投入时间与人力。

（三）立案监督滞后

社会主义法治建设进程的持续推进促使公民的法律意识不断提高，很多人迫切地要求利用法律维护公平正义。立案监督作为司法活动中的重要监督环节，对于纠正违法立案，防止有案不立，保护当事人的合法权益意义重大。但是，无论是针对“应当立案而不立案”还是“不应当立案而立案”的行为，监督活动都是在立案的违法性达到了法律事先规定的严重程度后才开始进行。一则，检察机关主要是在审查批捕、审查起诉时发现违法立案的案件，以静态书面审查的方式取代动态跟进式的过程性监控，使得检察机关启动立案监督的时间延迟至侦查后期甚至是审查起诉阶段，很多犯罪嫌疑人可能已经被采取了很长时间的强制性措施，其合法权益无法得到及时的维护。二则，对于消极不立案的案件，立案监督也十分消极被动，检察机关通常坐等被害了提出举报、控告之后才开始行动。但是，如果被害人自身素质不足或者法律知识匮乏，对检察机关的监督职能不明确，那么检察机关就无法及时准确地收到立案请求，及时有效进行立案监督。[3]

二、立案监督尚不完善的原因

造成立案监督尚不完善的原因很多，如法律规定存在缺陷、检察机关与公安机关对立案监督工作认识存在偏差等，其中最重要的原因还是检察机关立案监督案件信息匮乏。

（一）信息获取不完整

随着法治建设的不断推进，立案监督在诉讼中的地位愈发突出，但是巧妇难为无米之炊，检察机关难以掌握立案详实的依据，立案监督就很难开展。而造成检察机关信息获取不完整的原因主要还是信息来源的渠道受限以及检警两机关之间严重的信息壁垒。

根据《刑事诉讼法》规定可知，立案监督的最主要的信息来源有两类：一是通过被害人的控告和申诉获取;二是检察机关日常工作中自行发现。一者，实践中被害人控告、申诉的多为“应当立案而未立案”的案件。如果案件无被害人或者被害人缺乏法律意识，那么该案件很可能得不到监督。此外，通常情况下被害人证据保全意识不足，即便其申诉、控告，监督时也难以获取完整信息。二者，检察机关日常工作中能够发现的多为公安机关已经立案侦查并移送审查批捕或审查起诉的案件。[4]对于这类案件，检察机关主要是通过审查公安机关移送审查批捕、审查起诉的诉讼文书卷进行监督。訴讼文书卷中与初查、立案相关的主要文书有《受案登记表》和《立案决定书》，前者内容包括报案人基本信息、简要案情，后者仅包括法律依据、案件名称，仅仅依靠书面审查，检察机关的知情权得不到保障，无法获取公安机关立案时依据的全面的证据材料。仅仅依靠以上两种渠道，检察机关获悉的案件信息十分有限，不能满足开展立案监督的要求。

同时当前司法实践中，立案、侦查的过程主要还是由公安机关在相对封闭条件下独立完成，除法律规定应当移送的审查批捕、审查起诉的文书外，公安机关不会主动与检察机关共享信息，同时除出现重大、疑难、复杂案件等特殊情况外，检察机关不会介入公安机关的立案活动。文书之外其他的信息检察机关无法获取，监督工作也就难以开展。为改善这一情况，最高检和公安部曾于2010年出台《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，明确要求检警两机关之间应当建立刑事案件信息通报制度，公安机关应当按要求向检察院定期通报发案、报案、立案、破案情况，重大案件随时通报。[5]但由于缺乏具体的操作规程，检警两机关信息交互的主动性不足，该规定在大多数地区仍然只停留在理论层面，难以落实，检警两机关之间信息共享不畅问题仍未得到解决。

（二）信息获取不准确

立案是整个诉讼过程的初始阶段，此时当事人、发生时间、案件经过等要素尚不明确，公安机关对案件性质的把握不准确性，文书上记载的信息数量较多，涉及面广，缺乏明确的重点与方向，有效信息与无效信息混杂在一起，检察机关立案监督时难以理清头绪，准确判断。与此同时，办案人员在办理案件过程中不可避免地存在先入为主的问题，刚开始接触案件时容易以自己的价值标准主观推测案件情况，再加上目前公安机关立案活动的自主性与封闭性仍然较强，主观臆测的问题更容易被放大。少部分办案人员为了获取符合主观判断的犯罪嫌疑人供述等证据材料，提高办案效率，可能采取限制人身自由的强制性措施，甚至对犯罪嫌疑人进行刑讯逼供。通过违法方法查证的案件事实真实性有待考证，获取的证据缺乏证明能力应当被排除，但是以书面审查为主的检察机关无法发现其问题，而将错误的信息当成正确的进行审查，最终难以保证司法公正，保护当事人合法权益。

除此之外，近年来，部分公安机关把检察机关开展立案监督工作的结果纳入执法责任考核的范畴。为了避免被检察机关纠违，保障考核成绩，有些公安机关采取消极变通的手法，擅自更改立案时间、询问时间、询问人等文书内容，隐瞒不合规获取信息的情况，以此对抗监督。由于检察机关在立案监督中调查权落实难，提前介入不足，大多数情况下不会实时参与侦查过程，只能看到公安机关移送的书面的结论性材料，而这些材料很有可能被公安机关刻意加工处理过，不合规的那部分信息没有如实地上报，信息的准确性难以保证，公安机关违规行为发现难度大，监督的效果也就相应地难以保证。

（三）信息获取滞后

1.客观规定导致信息获取被动

依据《刑事诉讼法》检察机关可以采取参与侦查的方式进行监督，《人民检察院刑事诉讼规则》也明确规定，检察机关在必要时可介入侦查活动。立案作为侦查活动的起始点也应当被纳入提前介入的范畴之内。但是，法律又对检察机关能够提前介入的案件进行限制，只有在发生重大、疑难、复杂或者社会影响较大的案件以及上级机关交办、指示督办的案件和公安机关请求提前介入情况下才能提前参与案件的办理，这些情况下检察机关可以同步进行监督，但是对于其他刑事案件，只能等到公安机关移送审查批捕或移送审查起诉时才能够进行书面审查，对发现违法的立案行为予以纠正。[6]检察机关提前介入获取信息的被动性使得大多数的立案监督以事后监督的形式出现，监督效果仅趋于救济，不能有效预防违法行为的发生。

2.主观思想阻碍信息获取

先前固有的侦查中心主义的思想对司法机关的影响仍然很大，这使得检警机关对互相之间的关系产生了错误的解读，认为检警负责不同的诉讼阶段，应当以“分工负责”为核心。[7]这种错误的思想导致公安机关在办案时封闭立案过程与证据材料，而检察机关认为自身在案件立案侦查的过程中不应当过多干预，等待审查批捕、审查起诉时才进行监督，检警两机关的信息壁垒进一步加深，立案监督严重滞后于立案活动，一般是在不合规行为实施后，危害后果已经产生时才进行纠错。当前，以审判为中心的司法体制改革对刑事证据提出了更高的要求，陈旧思想导致的滞后监督实际上降低了司法工作效率，延缓了司法改革的进程。

三、立案监督机制的完善

目前的立案监督机制尚存很多问题，线索的数量、质量以及时效性难以保证。因此检察机关应当积极调整工作机制，以有效获取案件信息为切入点，完善立案监督机制。

（一）完善案件信息登记制度

检察机关在立案监督时审查的书面材料中反映主要案件情况的是受案阶段制作的《受案登记表》，目前公安机关制作《受案登记表》时只是简单、机械地记录报案人、控告人、举报人所提供的第一手案件材料，这种全盘接受而不加以分类整理的方式使得，部分与案件无关的事实掺杂在《受案登记表》中，其中反映的更多的是警情而非案情。如果遇有情况复杂、线索不明的案件，检察机关很难凭借混杂的登记信息形成正确的监督意见。更为重要的问题是，《公安机关办理刑事案件程序规定》明确公安机关在初查时可以采用询问、勘验等不限制被调查人人身、财产权利的措施，但是在受案阶段并无任何文书对调查措施使用的情况进行登记，导致检察机关难以有效监督。因此，为了充实受案阶段信息，确保信息的准确性与完整性，保障检察机关的知情权，公安机关亟须进一步完善受案登记制度。

初查工作属于调查范畴，与案件受理还存在本质上的区别，因此可以在完善《受案登记表》的同时设计初查案件信息登记表，将初查所采取的措施以文书形式呈现。

1.完善《受案登记表》

受报案人、控告人、举报人认识与表达能力的影响，受案阶段他们向公安机关陈述的案情不一定能够真实地反映客观情况，需要受案人员根据其陈述的事实和提供的证据材料初步审查，对警情进行核查与分拣，但是当前使用的《受案登记表》仅设置“简要案情或报案記录”一个部分，无法体现出受案人员初步审查的结论。为了在文书中体现受案与初步审查两个过程，便于检察机关的监督，可以将 “简要案情或报案记录”拆分为“报案记录”和“案情经过”两个部分，前者登记报案人、控告人、举报人陈述的信息，后者记录受案人员初步审查后对案情经过做出的判断。两个部分的记录能够再现受案登记的整个过程，保证《受案登记表》的内容真实、完整，让检察机关通过文书对案件有更加全面的把握。

另外，公安机关决定立案或不立案的理由是检察机关进行立案的重要依据之一，为了让受案后做出决定的理由和依据更加明晰，可以在“受案意见”一栏下面增加“备注”一栏，受案人员在初步审查后将立案理由（包括已获取的证据材料、法律依据等）、其他有待查证的事实以及拟采取的调查措施填写在备注栏，备注栏的内容和调查笔录等过程性信息相互印证，让初查活动的记录更加完整。

2.设计初查案件信息登记表

初查是立案前的重要阶段，为判断是否存在犯罪事实、是否达到立案标准提供关键性依据，初查的过程和初查结果更是检察机关进行判断立案决定正确性的重要标准，所以在《受案登记表》后增加初查案件信息登记表十分必要。

一者，初查案件信息登记表可以设置调查措施、调查人员、调查结果等栏目，将初查过程中使用的询问、勘验检查、调查访问等措施以及采取这些措施了解的案件情况进行采集，并通过表格的形式加以简洁呈现，便于检察机关立案监督时进行初步判断。二者，如果部分案件初查之后，公安机关认为有犯罪嫌疑，但尚无充分证据证明是否需要追究刑事责任，可以在初查案件信息表中增设备注栏进行注明，这样一来，检察机关可以有侧重地对存在疑问的部分信息进行调查监督，监督的效率有效提升。[8]

两个表格同时使用从两个维度对受案和初查信息进行全面地登记，更多信息甚至未被立案的案件信息被涵盖。凭借完善的案件信息登记，检察机关获取的信息完整度和准确性提高，立案监督范围也能够相应扩大。

（二）依托证据视图审查证据材料

立案监督要求检察机关站在司法公正的立场上判断案件是否应当立案，确保这一判断公正的前提在于准确的事实认定，而事实认定准确的基础在于合理的证据分析，因此证据分析在立案监督过程中举足轻重。但是，由于检察机关信息获取渠道不畅，监督力量不足等主客观原因，证据形式多样复杂，证据分析落实难。为解决这一问题山东德州开始利用“证据视图”进行证据分析可视化尝试，该视图目前被用于侦查终结阶段的证据审查，但是实际上将“证据视图”应用于立案审查阶段应当更加合适。

“证据视图”的制作分为证据编码登记和证据视图编辑两大部分，前者形成《案卷证据编码索引》，以证据种类、同类证据取证时间排序和同人证据取证时间排序三个序列编码登记搜集到的证据，后者以犯罪构成原理为标准审查已登记的证据的证明作用，包括《犯罪构成证据视图》和《存疑证据视图》两类视图的编辑。其中《犯罪构成证据视图》分为主证内容及其对应的证据编码两部分，用以呈现证据与待证事实之间的相关关系，《存疑证据视图》分为存疑内容、存疑证据、备注三部分，备注部分以简洁的文字说明存疑原因及下一步解决方法。 [9]

“证据视图”虽然使用统一的编码组合清晰、直观地呈现证据与待证事实，但是它也存在很多不足。第一，“证据视图”缺少对某一关键事实点的精细化分析和对证据与待证事实的因果分析，其能够展示出的仅是某一证据可以证明待证事实这样简单的相关关系，审查人员无法通过视图看出相关证据和多重推论之间的逻辑关系。第二，视图所反映的构成要件之间相互独立，要件之间的关联性缺乏证据证明。第三，《存疑证据视图》与《犯罪构成证据视图》之间缺少衔接，审查人员无法判断存疑证据对案件事实推论的影响。侦查终结阶段要求查清案件事实，要想达到这一要求，准确认定案件事实，单独使用“证据视图”并不合适，在此之外还需要借助其他方法，描述证明推理过程。

但与侦查终结的审查不同，立案阶段证据审查只需要“有理由怀疑”的标准即可，即只需要判断是否存在犯罪事实，“证据视图”恰恰能够减轻工作负担，引导侦查办案人员从司法证明的角度整理、核查证据，提高证据审查效率。一者，“证据视图”兼顾了案件信息全面性与简洁性，不仅能够解决立案监督案件信息获取不全面的问题，而且，使得审查人员能够依托证据视图中的编码登记部分，快速定位和查找相应的证明内容，提高效率，缓解审查力量不足带来的问题。二者，立案阶段只需要审查现有证据足以支撑案件事实，检察机关审查时可以利用存疑部分视图，集中精力审查存疑的部分事实与证据材料对整个犯罪事实认定是否存在影响，为立案监督提供有力证据，解决立案监督刚性不足问题。

（三）利用区块链技术畅通信息共享渠道

近年来由日本学者中本聪提出的区块链技术得到了国内学者的广泛关注，区块链技术在金融、物联网、教育等领域都有了广泛的应用，但是，在司法工作领域区块链技术尚未得到运用。实际上，区块链技术的去中心化、公开透明、不易篡改等特点都为解决检警信息的流转提供了方向。因此，建立起基于区块链技术的检警信息共享平台将成为完善立案监督机制，有效获取案件信息的重要环节。

1.区块链技术应用优势

第一，检警案件信息一体化。去中心化是区块链技术的一大特性，它是指在一个分布有众多节点的系统中，每个节点都具有高度自治。这使得信息交互中检警地位平等，依靠区块链技术，检察机关下辖区域内各公安机关能实时提交案件初查证据材料，根据这些材料，检察机关提前介入，远程监督、实时监督，及时反馈监督情况并持续跟进，监督整改。信息流通高效、顺畅，能够有效杜绝传统信息系统在信息交互过程中出现的信息不对称、获取滞后等问题，打破信息围栏，真正实现检警案件信息一体化。

第二，检警信息交互的电子化。当前，审查批捕与审查起诉时移交的案卷材料是立案监督的主要信息来源，书面审核滞后、耗时长、出错率高，且书面材料易于篡改、不便保管。而区块链技术不易篡改的特性使得其在提高工作效率、保障信息安全等方面有着突出优势。公安机关将收集的初查证据及时上传，并通过数字签名等技术，推动实现证据收集网上审批。信息一经上传，检察机关即可同步审查立案过程中的实体与程序问题。并且经区块链传输的信息无法篡改，确保信息的真实性和可溯性，为检察机关进行违法纠正、公安机关事后内部追责保留电子证据，提高立案监督的强制性与权威性。

第三，檢警信息交互安全性高。对于检察机关而言，检警信息交互的电子化使得公安机关的办案流程与案件信息公开透明，立案监督知情权得到保障，但部分重大案件保密要求高，关键信息仅限内部可知。面对高保密要求，区块链技术中的非对称加密技术可对各机关、部门的访问权限进行限制，调整区块链信息的公开度，分享必要信息，保留核心机密。此外，非对称加密技术中公钥与私钥的配合使用还能确保信息安全，避免案件信息在流转过程中被盗取。

2.基于区块链技术的检警信息共享平台构建

（1）区块链类型选择

按照准入机制，区块链可分为公有链、私有链和联盟链。公有链是一个开放系统，任何人都能自由成为区块链上的节点并平等享有获取链上全部信息、链上交易、参与共识等权利。相反，私有链完全封闭，只有特定的内部主体才享有发布与获取链上信息的权利，其余节点只能部分读取。联盟链是一种介于公有链与私有链之间的半公开区块链，其中的节点并不完全平等，只有按照规则筛选过的部分节点才能够获得验证新区块及记账的权利，其他接入节点可以参与交易，但不过问记账过程，其他第三方可以通过该区块链开放的API进行限定查询。联盟链既弥补了公有链交易、信息流转速度过慢，节点准入门槛过低的缺陷，又避免了私有链完全封闭、节点不平等的问题，其适用范围广，能够在保证速度的情况下兼顾网络的部分去中心化和数据的不可更改性。选用联盟型区块链能够不仅能确保检警信息流转的效率，而且有助于实现保障知情权与限权访问的平衡。

（2）四位一体检警信息平台概念模型

基于区块链技术的四位一体检警信息平台概念模型如图1所示。其中， “四位”是指检察机关、公安机关、相关具有行政执法权的行政机关以及公民;“一体”是指该信息平台具有的集成化特性，能够连接各主体，并且平台上任意节点之间能够在限制权限内直接点对点进行信息交互，实现信息共享。

公安机关的案件主要来源包括报案、控告、举报、自首、移送及公安机关在日常工作中发现，这些案件来源方式涉及的主体包括公民以及相关具有行政执法权的行政机关，这些主体或与案件存在利害关系，或对案件有一定了解，其提供的案件信息一定程度上能帮助检察机关判断公安机关立案正确与否，还能够解决现行机制下“应当立案而不立案”的案件监督不到位的问题。因此，检警信息平台的主体不应当局限于检警两机关，而要将具有执法权的行政机关与公民纳入其中，完善立案监督信息获取的渠道。当然，为了达到案件信息的保密性要求，平台可以借助联盟型区块链的优势，根据实际情况限制各个主体的信息流转记录权限和访问权限。[10]

以区块链技术为依托的检警信息平台架接起检察机关信息获取的桥梁，利用平台检察机关能够实时获取移送证据材料，立案监督从受案之初即可以同步开展，这不仅能让检察机关对公安机关受理的所有案件进行监督，解决监督范围狭窄的问题，而且将检察机关获取信息的时间前移，立案监督滞后问题也会得到有效解决。此外，借助区块链不易篡改等特性，检察机关固定证据难度降低、效率提高，依赖真实可靠的证据，监督刚性也将大幅提升。

结语

检察机关立案监督机制目前尚不完善，本文以有效获取案件信息为切入点，分析问题及原因，并从完善案件信息登记制度、依托证据视图简化证据表达和借助区块链技术畅通信息获取渠道三个角度提出完善立案监督机制的初步设想，希望能为机制的完善提供有益参考。但立案监督涉及检警两大机关，要想全面、系统地解决现存问题、完善机制还需要两机关乃至全社会的共同努力以及新兴技术的支持。

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基金项目：大数据侦查背景下检察机关立案监督机制研究201812213005X