城市土地储备制度、模式、问题和对策

董涛

我国土地储备制度建立至今已经走过了20多个年头，随着新时期经济经济建设的快速发展和城市化水平的不断提高，对于土地储备制度的研究越来越重要。20多年以来，我们经历了试点探索、全面推行、立法建制及不断完善等阶段，在促进社会经济发展及土地资源合理利用上发挥着举足轻重的作用。然而，在其不断发展与渐渐完善的过程中，暴露的问题也日益凸显。本文围绕我国城市土地储备制度的模式、发展历程、存在的主要问题及对策进行了简要阐述。

一、土地储备制度概念及其模式

（一）土地储备制度的界定

关于土地储备制度的界定，国内学者主要认为土地储备制度是由城市政府委托或授权的专门机构或组织通过收购、回收、优先购买、征收等方式取得土地，在完成土地整治等前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划将其储备的城市土地重新投入市场的制度安排。而相关法律法规也对土地储备制度做了界定。《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）第2条规定，所谓土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应土地的行为。

（二）土地储备制度的运作方式

我国土地储备制度的运作程序基本上由土地取得、土地前期开发和土地储存供应三个环节组成。

依法取得土地主要是县级及以上国土资源主管部门从分散的土地所有者或使用者手中依法取得土地的行为。目前的土地取得主要是对集体土地的征收和对国有存量土地的收回、收购和优先购买等。

土地前期开发是对依法取得的土地进行如土地平整以及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等开展基础设施建设。

土地储存供应是土地未供应前对储备的土地进行管護、出租和临时利用，而经过前期开发后形成的可供应的土地纳入土地供应计划统一组织供应。

我国的很多地区政府都制定了规章制度，同时在这一过程中还制定了一个制度内容，这样就形成了土地储备委员会以及土地储备中心两级管理的运行机制。土地储备管理委员会是城市土地储备制度的一个非常重要的决策机构，因为城市政府领导和计划，多个部门领导小组构成了这一机构，其有对土地征购、整理、储备以及供应的规章制度等进行全面的处理，同时还要对相关职能部门的关系进行充分的协调处理，对相关职能部门之间的关系进行处理，因为城市土地问题中所涉及到的因素相对较多城市土地储备制度在应用的过程中也会涉及到多个部门的业务，和传统体制下的矛盾和利益冲突也成为了非常重要的内容，只有这样，才能更加有效的提升城市土地储备制度运作的质量及效率，此外也能对储备机构开展全面的约束和监督工作。

二、土地储备制度中存在的问题

我国土地储备制度发展过程中主要存在以下一些问题：

（一）政府定位不清

纵观当前土地储备制度实行现状不难发现，土地储备中心通常扮演着双重角色，其既要行使政府调控土地市场的职能又要遵循市场经济规律行使一定意义上的企业职能。在这一背景下，土地储备中心受双重角色影响严重，引来社会争议使其难以灵活应对，发展受到了限制。

（二）收储范围不断扩张

虽然《土地储备管理办法》中对土地储备的收储范围作了明确规定，但随着城镇化的迅猛发展，地方政府将土地视为提高收益的主要渠道，使得收储范围在城市化进展过程中不断扩张。

（三）资金筹措较困难

在实际的土地管理运作中，几乎各地的土地储备机构都存在资金筹措困难的现象，早些年前银行贷款是土地储备机构最主要的融资渠道，但背负巨大的还款压力使它们难以轻装上阵。近年来国家不断出台政策对土地储备融资工作运行进行规范和约束，至2017年6月，通过土地储备贷款、政府购买服务等方式筹集储备资金的渠道已全部阻断。目前，仅可通过发行专项债券筹集资金，但受限于政府性基金预算有限，实际工作中难以支撑项目资金实际需求。

（四）一级开发进展偏缓

土地储备机构为缓解资金压力往往寻求社会投资人开展土地一级开发。但一级开发是一项资金密集型的工作，前期的征地、拆迁需要大量资金支持。在当前实体经济投资回报率较低、市场信心比较脆弱的情况下，“融资难”成为横亘在土地一级开发投资企业面前的现实问题。另一方面，土地一级开发项目大多为棚户区改造项目，属于“难啃的硬骨头”，一级开发投资人看不到土地相应的增值潜力，甚至担心一级开发结束后地块乏人问津，致使项目签约和动工的积极性降低。

三、如何完善土地储备制度的对策

（一）完善相关法律法规的衔接，明确土地储备制度的定位

土地储备制度的功能定位，一是能够调控土地市场，规范土地市场运行;二是能够促进土地资源合理利用，提高城市建设用地保障能力。对此，建议完善相关法律法规的衔接，理顺土地储备制度与相关法律法规公益性之间的关系，以促进政府更好地在宏观上平衡保护耕地与满足建设用地的需求。在国家规范的基础上，地方进一步完善相应的行政法规和部门规章。同时积极推行土地储备工作的信息公开，提高公众的参与度，赋予土地关系人应有的权利，让公众享有充分的知情权和参与权，并参与到土地储备的运作过程中，促进土地资源得到合理的利用。

（二）明确土地供应，促进土地资源合理利用

土地收储后得到及时供应有助于促进土地资源的合理利用及前期投入资金有效回笼。对此，建议进一步明确公益性事业及经营性用地的供应。待用地完成收储后纳入土地供应计划，统一组织，严格按照规划确定的土地用途进行，及时供应，促进土地资源合理高效利用。

（三）明确政府的角色定位，发挥调控土地市场的作用

土地储备制度的功能定位得到实现，需要政府正确理解自身的角色定位，重塑政府的公共管理者的角色，充分发挥调控土地市场的作用。建议对需要临时利用或出租的储备土地纳入临时利用和出租计划，统一组织，完善相关程序。对需要管护的储备土地，建议形成土地管护信息共享机制，明确执行者和管理者，促进土地储备监督管理到位。

（四）积极探索，制定有效计划

不断探索，采取一次测算、分阶段分期支付补偿费。建议以已经公布的城市基准地价为基础确定土地补偿标准。建筑物的补偿标准，则可以参照城市房屋拆迁安置办法确定。为了减轻土地储备中心的财务负担，可以实行分期付款的办法进行补偿。在土地回收补偿费确定以后，可分为征购、回收和土地供应两个阶段分期支付补偿费，在征购回收阶段支付补偿费的一部分，剩余的补偿费在土地供应阶段支付，同时由土地储备中心支付所应承担的利息。

四、结语

综上，土地储备制度是我国土地资源科学合理高效利用的重要前提，相关管理人员必须要充分意识到当前土地储备制度中存在的问题，针对问题制定相应解决措施，保障土地储备工作的有序高效开展。土地储备制度的发展和完善有着十分重要的意义，它能够十分有效的保证土地资源的合理应用，但是目前在这一过程中，还存在着一定的不足，这对我国土地制度的建设和发展也会产生非常大的影响，在这样的情况下，我们一定要采取有效的措施对其加以改革和完善。（作者单位：内蒙古自治区包头市土地储备中心）