耕地流转之后抛荒的成因与治理策略

罗拥华

摘要    耕地流转原本被认为可以缓解耕地抛荒问题，但是近年来通过新闻媒体报道、网络咨询与投诉以及实地走访发现，不少地方出现耕地流转之后抛荒的现象，必须引起重视。客观上，耕地承租者受低粮价与高投入成本的双重挤压，盈利空间萎缩;主观上，对农业经营预判不足、管理不善，或者流转耕地以套取国家补贴为主要目的，是导致耕地流转之后抛荒现象的主要原因。为此，要从农业补贴政策着手，保障承租者盈利的可持续性，并设法提升承租者经营管理的稳健性，完善项目监督与补贴资金管理，畅通流转耕地抛荒之后的退租与回收渠道，使抛荒得到有效治理。

关键词    耕地流转;抛荒;成因;治理策略

中图分类号    F323.4        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）13-0253-03                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

人们普遍认为，耕地流转是防止耕地抛荒、优化农户村土地使用权配置、促进农业规模化经营、建立高效农业的必然选择与最佳途径。然而，近年来随着耕地流转的加速，全国各地也出现了较多耕地流转之后被抛荒的现象，使人不免心生疑惑：原本被寄予厚望的耕地流转反而成为了耕地抛荒的“通道口”。虽然目前缺乏有力的统计数据和实证分析表明耕地流转之后的抛荒是系统化现象，也没有引起社会的密切關注，但是这种耕地流转的“异象”不容小觑。如若任其蔓延，在很大程度上会降低耕地流转的效率，影响其功能发挥，最终将打击广大农户参与耕地流转的信心。因此，剖析耕地流转之后抛荒的成因，并找到有效的治理策略，对推动耕地集约利用、完善我国耕地流转市场有着十分重要的实践意义。

1    耕地流转之后的抛荒现象

在耕地抛荒问题的研究上，统计数据可能是一大障碍。到目前为止，即使是一般性的耕地抛荒现象，全国也没有完整的统计数据全面反映耕地抛荒的面积、分布与程度。因此，要从统计的角度描述耕地流转后的抛荒现象就变得相当困难。在这种情况下，实地调研应是最佳的证据来源。2019年8月笔者到邵阳地区某乡镇走访发现，有成片良田杂草丛生，当地村民反映这些良田是村民出租给某些经营组织后被抛荒的。遗憾的是，进一步向村委会证实情况的行动遭到了委婉拒绝。如今能够正面反映耕地流转后抛荒现象的例证还有来自于新闻媒体的报道。例如，2017年7月据安徽日报报道，有记者当时连续接到亳州市谯城区和颍上县等地的农民反映称，他们流转出去的逾40 hm2耕地处于无人管理状态，流转方也不知所踪，而且欠付了大部分流转费[1]。2018年7月四川南通广播电视台报道，当地通州区有农户在2016年时将自家耕地租给同村种粮大户后，签订了为期5年的土地流转合同，但是到2018年合同还未到期时，承租者就把租用该农户的耕地全部抛荒了，而且也可能抛荒了来自其他农户的租地[2]。2019年有记者在湖南、福建等省部分全国产粮大县了解到，这些地方均有一些种粮大户缩减种植面积甚至直接弃耕抛荒的现象[3]。在网络上可以搜索到有人在论坛、律师网、领导留言板等网络平台上就耕地租出去之后被承租者抛荒问题进行的咨询和投诉，也从侧面反映出耕地流转之后的抛荒现象。例如，2019年5月有人在某律师网咨询把土地流转给村委会种植2年后抛荒了几年，而后又把农田变成工业待用地是否合法的问题。2019年10月有人在某论坛上咨询所在的村2011年把土地流转至村经济合作社已经被抛荒8年，村民该如何收回土地。有一个值得注意的问题是，耕地流转之后抛荒现象的曝光一般依赖于出租农户的反映和投诉，但是只要承租者在抛荒之后继续支付农户租金，出租农户一般也就听之任之。只有在承租者租金断供，或者出租农户有浓厚的乡土情结，不忍良田荒芜的情况下，耕地流转之后抛荒现象才有可能曝光。因此，目前在媒体网络上能够间接了解到的耕地流转之后抛荒的现象还比较有限，而上述所援引的例证有可能仅仅只是“冰山一角”。

2    耕地流转之后抛荒的成因

耕地流转之后抛荒发生在租地合同未到期，承租者尚未退租或者出租方没有收回耕地之前。其间，有承租者继续支付租金的情况，也有欠付租金的情况;有的经1～2年短期抛荒之后承租者便退租，有的抛荒时间较长，达到3～8年。不管如何，耕地流转之后抛荒的原因基本上都来自于承租者，大体包括如下3个方面。

2.1    受低粮价与高投入成本的双重挤压，盈利空间萎缩

近年来，我国粮价和投入成本整体上呈现出不利于农业经营的趋势。一方面，我国启动收储制度改革，于2014年和2016年分别取消了大豆和玉米的收储制度，2类粮食作物受国际进口粮食价格的影响而整体走低;与此同时，小麦和水稻虽然保留了收储制度，但2类粮食作物的托市收购价格标准也逐渐降低。另一方面，种粮投入成本不断增加。在种粮投入成本中，农资成本、人工成本和地租成本是3类核心成本。首先，受环境保护督查的影响，很多农资厂商被迫关停倒闭而导致农资行业供给趋紧，农药、化肥、良种、农机等农资产品价格上涨。其次，城市务工工资水平不断上涨，不仅加剧了农村青壮年劳动力迁移，造成农业用工紧张，而且抬升了农业生产劳动的机会成本，直接导致农业用工成本上升。最后，我国农村地租逐年攀升，某些地区农村地租非理性上涨异常明显，在生产成本中占比显著提高[4]。由此可见，在粮价与投入成本的双重挤压之下，以种粮大户为主的承租者的经营利润空间日益萎缩，有些种植规模不够大的甚至已经逼近盈亏线。一旦种植收益弥补不了平均可变成本，出现“越种越亏”的情况，承租者就只能弃耕止损，在流转合同未到期之前抛荒耕地。对此，网络上可以查阅到许多有关种粮大户亏损的报道。值得强调的是，经营形势向不利方向发展是流转之后承租者不愿意继续种地甚至违约也要抛荒流转耕地最根本的经济原因，也是一个客观原因。

2.2    对农业经营预判不足或者管理不善

有些承租者在耕地流转趋热情况下有盲目跟风的倾向，对农业经营往往预判不足，这是导致流转后续经营中断而抛荒耕地的一大主观原因。一是对农业生产的风险预判不足。众所周知，农业生产时间跨度大，期间对极端气候、病虫灾害等因素高度敏感，因而具有天然的风险。如果对此预判不足，风险防控缺失，一旦出现不可避免的灾害，盈利下降或者亏损就在所难免。二是对市场的变数预判不足。经济学中的蛛网模型表明，当期农业生产决策依赖前期价格而导致价格波动，因而要强化决策的前瞻性。然而，现实中很多承租户对市场不够了解，缺少计划，当期市场供求与价格波动一旦发生没有预判到的变化，经营便难以为继。三是对当地经营环境预判不足。种子供应、农技支持、用工介绍、金融保险服务与农产品的包装、运输、加工、贮藏、销售等社会化服务以及农业基础设施是最主要的2类经营环境变量。有些承租户对此缺乏深入调查与了解，未对项目与经营环境的匹配性进行考察，导致租入耕地后的经营因缺乏社会化服务和基础设施支持而困难重重。

此外，一些种植大户、专业户等承租者刚由一般农户升级而来，他们有创业热情，但在经营管理方面的经验与能力还不能完全满足规模化农业生产的要求。实际上，从事家庭分散经营（0.67 hm2以下）与规模经营（6.67 hm2以上）情况完全不同，后者需要技术认知、资金融通、资源整合、沟通协调、调度安排、成本控制、市场开拓等多方面的能力。这些承租者尚未具备足够的能力大规模租入耕地，并且简单延续原来的家庭式生产方式，从而导致管理不善而亏损。当亏损在合同未到期之前就积累到无法承受的程度，就只能放弃经营而抛荒流转的耕地。

2.3    流转耕地以套取国家补贴为主要目的

多年以来，我国为推动农业规模化经营，在种粮补贴、土地整治补贴、农机补贴等方面给予了种粮大户、合作社等有关经营主体特殊照顾，同时还出台了多种项目补贴办法。某些承租者通过大量揽租耕地來把自己伪装成符合补贴申报的经营主体，趁机套取国家补贴。有的一心套取补贴的计划落空之后就直接“跑路”而抛荒耕地;有的领取完国家补贴之后便将耕地抛荒;有些一边经营，一边虚报耕种面积以套取更多国家补贴，但是等到几年后国家补贴的项目资金逐渐耗竭而难以为继，便放弃经营而抛荒耕地。面对这些情况的抛荒，出租农户即使识破承租者的真正目的而想收回租地，也因合同未到期而申诉困难，只好听之任之。针对以套取国家补贴为主要目的而导致流转耕地抛荒的情况，相关管理部门出于提升土地流转政绩的考虑而疏于监管，也是值得关注的问题。

3    耕地流转之后抛荒的治理策略

虽然目前耕地流转之后抛荒问题尚未对国家的粮食安全构成实质性的威胁，但如果置之不理，将会导致越来越多的耕地资源被浪费、得不到有效合理利用，并激化流转双方纠纷，从而损害耕地流转市场的资源配置功能。因此，应当积极采取有效的治理策略，防止耕地流转之后的抛荒现象进一步蔓延。

3.1    保障承租者盈利的可持续性

承租者盈利空间受到低粮食价格和高投入成本双重挤压而日益萎缩是耕地流转之后抛荒产生的经济根源。因此，要治理此类现象，主要是考虑如何为承租者盈利空间提供支撑，保障其盈利的可持续性。从经济学的角度看，目前的粮食价格总体上是粮食市场供求均衡的结果，投入成本也是农业要素市场供求均衡的结果。因此，政府不可能实施直接的人为干预，通过抬升粮食价格和压低要素价格的方式，增强承租者经营的盈利性，关键的着力点只能落在“农业支持保护补贴”政策之上。

有研究表明，种粮大户生产积极性受农业支持保护补贴政策影响较大，但目前对粮食补贴标准认可度较低，希望补贴再进一步提高[5]。因此，在市场调节不足以支撑承租者盈利空间的情况下，一是进一步扩大财政支持农业经营的规模，整体上提高对种植大户、家庭农场、农村合作社等新型农业经营主体的农业补贴标准;二是要突破“黄箱”政策的局限，充分利用世贸组织规定允许的 12 类“绿箱”政策，逐步扩大我国农业“绿箱”支持政策的实施规模和覆盖范围，强化农业补贴政策效能;三是充分发挥财政杠杆作用，转换财政支农方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动更多的金融和社会资本投向农业农村[6]，为耕地承租者提供经营托底服务;四是要严格执行相关农业补贴法规与政策，建立规范透明的管理机制，杜绝任何形式的挤占挪用与层层截留、着力减少政策漏损，切实保障承租者的农业补贴资金全额到位。

只有不断完善“农业支持保护补贴”政策效能，让耕地承租者“有利可图”，盈利的可持续性才能得到保障，耕地流转之后被承租者抛荒的概率才能得到系统性降低。

3.2    提升承租者经营管理的稳健性

由于气候、市场与经营环境的不确定性和信息不完备，承租户对农业经营预判不足有时是难以避免的。政府需要考虑的是在不利情况发生时，如何保持承租者经营的稳健性。现在以种粮大户为主的新型农业经营主体是承接流转耕地的主力军，提升承租者经营管理的稳健性能有效降低流转之后耕地抛荒的概率。为此，一是要积极应对新型农业经营主体保险需求变化，加强赔付力度，优化险种结构，扩大产品覆盖面;同时针对其经营特性，出台专项农业保险制度，开发产量保险、质量保险、价格指数保险、天气指数保险等新型个性化农业险种，有效降低经营风险。二是要进一步拓宽财政支农资金的渠道，不断增加农业基础设施建设、农业综合开发投入，加快旱涝保收高标准农田的建设，同时完善技术推广、农机维修、病虫害防治、市场信息、产品营销等社会化服务体系，为新型农业经营主体塑造良好的经营环境。三是建立针对新型农业经营主体的智力支持制度，围绕农业技术、融资投资、产品营销、生产管理、财务会计等农业规模化经营主题，提供多样化、多层次、宽覆盖与常态性的教育培训，开拓其经营眼界，有效提升市场判断和组织管理水准;同时积极引导新型农业经营主体以市场为导向，合理调整种植结构，改进管理模式，提升经营绩效。

3.3    完善项目监督与补贴资金管理

对于承租方以套取国家补贴为主要目的的耕地流转行为进行严厉打击和查处，完善项目监督与补贴资金管理，以杜绝“假流转”所导致的耕地抛荒现象。我国虽然已于2016年6月出台了《农业支持保护补贴资金管理办法》，其中注明用于粮食适度规模经营的资金重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体和新型服务主体倾斜，但是对于他们套取国家补贴的行为未给出具体详细的处罚措施。为此，首先应当以文本审核为基础，强化承租者经营的实地审核，并将审核责任落实到具体人员，也可以采取第三方审核机制，对补贴申请开展独立、客观和专业的审核，确保补贴申请的真实性。其次，要联合财政、农业、金融、审计、纪检与监察等多部门力量，加强对承租者经营项目的动态监控，一旦发现有承租者大范围抛荒流转耕地的行为，立即停发补贴资金，甚至追回之前已经发放的补贴资金，追究相关违法责任。最后，要建立农业补贴信息档案管理机制，健全社会监督机制，全面落实补贴对象、补贴面积、补贴标准、补贴金额、补贴方式等公示制度，以防止承租者借耕地流转之机虚报冒领、骗取套取国家补贴。

3.4    畅通流转耕地抛荒之后的退租与回收渠道

如果上述治理措施不能完全奏效，承租者仍然抛荒流转耕地，就必须考虑如何畅通退租与回收渠道。如果承租者确实是因为经营亏短而无法维持经营，提出退租，但是出租者因耕地租金而拒绝退租，耕地就会在承租者与出租者的僵持中闲置抛荒。对于这种情况，必须完善双方耕地流转合同，在其中载明因经营亏损而退租的容错条款，在承租者能出示经营亏损证据的情况下，给他们预留退租渠道。如果是以套取国家补贴为目的，占用流转的耕地而又不耕种的，必须及时停发甚至追回补贴资金，切断租金来源，使其无法向出租者支付租金。出租者得不到租金，便有动力回收抛荒的耕地。此时要畅通回收渠道，严格执行农村土地承包法中禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地的规定。其中对于连续连续撂荒2年以上的流转耕地，可以赋予出租户依法解除合同，回收流转耕地的权利;若出租户回收受阻，还可以由乡镇、村级组织实施强制性回收之后再进行流转。

4    参考文献

[1] 陆杨.土地流轉后被抛荒，农民是否有权收回抛荒地[N].安徽日报（农村版），2017-07-15（005）.

[2] 江海明珠网.通州刘桥：流转合同还没到期，租赁户却抛荒了耕地[EB/OL].（2018-07-14）[2020-03-02].http：//www.ntjoy.com/html/jinwanzaixian/2018/0714/80083.shtml.

[3] 林超，周勉.警惕丰产背后的隐忧[J].瞭望，2019（27）：49-51.

[4] 宫斌斌，郭庆海.现阶段农村地租：水平、影响因素及其效应[J].农村经济，2019（3）：23-32.

[5] 许荣.农民对农业支持保护补贴政策的效果评价与期望：基于山东省试点县的农户问卷调查分析[J].粮食经济研究，2018（2）：55-63.

[6] 程国强.创新方式，加大对农业支持保护力度[N].农民日报，2015-11-18（001）.