创新运用“政府+市场”模式实现生态产品价值

任佳　鄭文聚　王军

探索生态产品价值实现机制是贯彻落实党中央生态文明建设部署的重要措施，也是践行“两山”理念的重要抓手。哥斯达黎加曾通过完善相关法律法规，由政府主导实施生态补偿项目，并运用市场手段，探索形成了生态产品价值实现的路径。本文研究分析哥斯达黎加的实践，以期为我国探索建立“政府主导、各界参与、市场运作、价值永续”的生态产品价值实现机制提供借鉴。

哥斯达黎加国土面积仅占世界陆地面积的0.03%，但拥有全球近4%的物种，是世界上生物物种最丰富的国家之一。其26%的国土面积为国家公园或自然保护区，全国森林覆盖率达52%。历史上，哥斯达黎加森林面积占国土的80%以上，然而随着经济发展，毁林现象严重，林地占比曾一度下降到21%。1979年开始，哥斯达黎加主要通过外援项目和采取森林生态补偿等措施的实施，逐步恢复森林。经过多年努力，哥斯达黎加从初期用外援资金和政府投入，转向逐渐探索建立“政府+市场”的生态产品价值实现之路。

政府主导完善生态产品价值实现机制

完善法律法规制度体系。哥斯达黎加的生态补偿机制探索始于1969年，颁布了首部《森林法》，鼓励新造林和更新造林。之后，该国多次修订该法，

逐步完善生态补偿机制：1986年修订的《森林法》规定，通过补偿造林成本，鼓励中小型企业和农场主造林;1990年再次修订《森林法》规定，将以财政激励和直接支持方式鼓励再造林扩大到适用于大、中、小型林业企业;1996年修订的《森林法》对生态补偿制度进行了完整的规定，包括生态服务的内涵、生态补偿的管理机构、补偿对象、补偿资金来源、补偿合同、森林保护激励措施等。此外，哥斯达黎加还制定了《公共服务监管法》《环境法》《土地保护法》和《生物多样性法》等法律，对生态补偿制度作出了相关规定。同时，

负责生态补偿的管理机构还针对生态补偿的规则、补偿合同、监督措施等内容制定了一系列的实施细则，构建了完善的法律法规制度体系。

明确管理机构及其职责。为了保障生态补偿机制的正常运行，哥斯达黎加明确了生态补偿管理机构及职责，设立了国家森林基金，管理国内的生态补偿项目，并对基金的组成、职能、与职 务活动相关的合同或采购、禁止行为等进行了规定。在实践中，国家森林基金负责管理与生态补偿相关的一切活动，包括筹集资金、制定有关规则、与生态服务的支付方进行谈判并确定支付额度、与生态服务提供方签订生态补偿合同并支付补偿费等。

实施多样化生态补偿项目。在生态补偿制度实施初期，林地所有者或使用者只要拥有1公顷以上的林地并愿意用于造林或以其他有利于森林保护和管理的方式加以利用，即可与国家森

林基金签订合同，加入生态补偿项目，并获得相应的森林生态服务补偿。随着实践的发展，生态补偿项目类型逐渐多样化，包括再造林项目、可持续森林管理项目、森林保护项目、人工林栽植项目、农用林业项目、有林业生产潜力地区的重建更新项目和牧场自然更新项目。林地所有者或使用者可自主选择是否参加项目，并根据林地条件选择项目。林地所有者可以向国家森林基金提交申请，国家森林基金根据法律规定受理申请，并与符合条件的林地所有者签订生态补偿合同。国家森林基金在合同约定的支付期限内，按照约定的金额支付环境服务费用，而林地所有者则应当按照约定，在其所有土地上履行造林、森林保护、森林管理等义务。

多渠道筹措资金。生态补偿资金来源包括税收、国内外组织的赠款或贷款、与私有企业签订的生态有偿服务协议、金融工具及其他渠道等。在实践中，哥斯达黎加的生态补偿资金主要包括以下几种：一是税收。主要包括化石燃料税和水税两部分。根据1996年《森林法》的规定，化石燃料税收中的1/3将被用于国家森林基金。但在实践中并未全额拨付过。此后，《税收简化效率法》对此规定进行了修改，规定化石燃料税的3.5%用于国家森林基金。这笔资金不通过财政部直接分配给国家森林基金。2005年，哥斯达黎加通过修改水税扩大了水资源补偿的使用范围，所有的水资源使用者，包括水力发电、农业用水和饮用水的用户，都必须为其所在区域森林提供的水资源服务付费。二是国际援助。国家森林基金自成立之初就通过与国际组织和银行的谈判，获取生态补偿资金，其中包括;世界银行贷款、国际环境组织补助金和一些国外援助机构的援助款。三是其他来源。国家森林基金负责与私有企业（电力公司、饮料生产企业等）商议，签订生态服务付费合同，由此所得资金用于生态补偿项目。除此之外，私人购买环境服务证书也是生态补偿项目的资金来源。

运用市场手段实现生态产品价值

開展碳汇市场交易。国家森林基金创立了可交易碳信用（CTO），是全球碳市场早期的进入者之一。政府与从事固碳经营的林业经营者签订碳汇买卖合同，获得碳汇产权后，政府将其集中，并在国际市场寻找买家，出售所得作为生态补偿资金。哥斯达黎加于1997年以200万美元的价格向挪威售卖2亿吨碳当量，还每年售卖5.4万吨碳当量给世界银行生物碳基金。此外，哥斯达黎加还在非《京都议定书》规制市场积极寻找潜在买家。

构建绿色金融支撑体系。哥斯达黎加运用金融市场工具，如特定的债券和票据等，为生态产品价值实现提供绿色金融支撑。例如：哥斯达黎加发行碳债券以及贸易抵消证明给外国投资厂商，有效保证期为20年，国外投资者可用此凭证抵免其在本国减少的二氧化碳量。

实行生态产业化经营。哥斯达黎加保护森林，也依靠森林创造经济效益，生态旅游是其主要开发项目。20世纪80年代末，哥斯达黎加因自然资源的高质量和多样性，吸引了大量科研人员来此研究，旅游服务业应运而生。20世纪90年代，哥斯达黎加坚持可持续发展战略，凭借其丰富的自然资源优势和文化特色，开始发展特色生态旅游业。哥斯达黎加实行“旅游+环境教育” 的模式，为游客介绍风土人情和相关自然知识，并提供亲身实践的机会，通过诸如丛林探险、热带音乐类等活动，使游客切身感受到当地自然和文化特色。目前，哥斯达黎加的生态旅游业已具有世界影响，以其生态资源的知名度、“旅游+环境教育”式的组织措施吸引了大量生物学家、生态学家致力于生态旅游可持续发展的研究与实践。

对我国的启示

生态产品价值的实现，要积极探索“政府+市场”的运作模式，应借鉴国际经验，探索出一条“政府有为、市场有效”的生态产品价值实现路径。

建立健全法律法规体系。建立健全生态产品价值实现法律法规，对生态产品的概念内涵、生态产品价值核算机制、生态产品价值实现途径等主要内容进行规定;明确生态产品价值实现管理 部门及其职责，制定生态产品价值实现的实施细则;结合生态产品价值实现的实践需求，修改完善配套法律法规和相关政策。

发挥政府主导作用。按照“谁受益、谁补偿”的原则，明确生态保护者与受益者的权利义务，结合生态保护修复，设计类型多样的生态保护补偿项目，多渠道筹措资金，加大生态保护补 偿力度。大力推进传统产业绿色化改造，综合运用环保、安全及技术标准等多种政策手段，对高污染、高能耗和产能过剩的传统产业进行绿色化改造。

吸引社会各界参与。因地制宜，立足各地自然生态禀赋，引导各地发展特色和优势生态产业;探索建立政府和社会资本合作模式，推行环境污染第三方治理，培育综合性环境服务企业，引导社会资本进入生态市场;加大国际交流合作，吸引国际资本参与。

培育市场运作体系。开展生态权属交易，探索建立碳排放权、排污权、取水权、用能权等生态权属交易机制;探索运用绿色金融市场工具，建立绿色信贷服务体系，成立绿色发展基金，鼓励金融机构发行绿色债券、创新绿色保险产品;构建生态产业体系，探索“生态+”产业发展模式，推动科技、文化与生态等要素有效融合。

促进生态产品价值永续发展。坚持可持续发展战略，在生态产品价值实现过程中，把生态保护放在首位，尊重自然、保护自然，加大生态环境保护教育，强化生态保护意识，使人们在发展经济的同时更加注重生态环境保护，实现生态产品价值的永续发展。（摘编自《中国土地》2019年第9期）