基于价值链模型的气象部门增值型内部审计新模式初探

冯华忠

摘要：在我国，内部审计的内涵经历了从作为国家审计的一部分，到国家审计的附属，到渐渐确立了自身的独立地位，最终与国际接轨，把内部审计的落脚点放在为组织增加价值和实现目标上。本文以气象系统为切入点，探索出基于价值链的气象部门增值型内部审计体系，以期为气象部门增值型内部审计提供启示。

关键词：增值型内部审计;价值链

一、气象部门内部审计现状及发展

（一）中国气象部门内部审计架构

中国气象部门分为国家、省（自治区、直辖市）、市（地级市、自治州、自治盟）、县（县级市、区）四级，其中，中国气象局是国务院直属事业单位，省级及以下气象单位实行上级气象主管机关与本级人民政府双重领导，以上级气象主管机关领导为主的管理机制。在这样的管理机制下，我国气象部门内部审计形成了分级管理和垂直管理相结合的模式——气象部门各级专职、兼职内部审计机构和人员在其本级开展内部审计工作，并接受上级内部审计机关的业务指导。在国家局层面，设立了中国气象局审计室，负责组织和领导全国气象部门内部审计工作。各省（自治区、直辖市）气象部门设置监察审计处，设有2-3名专职内部审计人员，各市（地级市、自治州、自治盟）气象部门配备 1-2 名兼职内部审计人员。此外，中国气象局的直属单位大部分也设立了监察审计室，配备 2-3名专职内部审计人员。详见图1：

（二）中国气象部门内部审计概述

我国气象部门内部审计工作开始于20世纪80年代中期，经历了如下三个阶段：

1.早期构建阶段（80年代中期-80年代末）

80年代中期，国家局相继发布了《关于在气象部门开展审计工作的通知》（国气人字[1984]第033号）、《气象部门内部审计工作的主要任务》（国气审字[1985]第001号）等多个关于气象部门审计和内部审计的文件。1986年11月正式发布的《气象部门内部审计实施办法》标志着我国气象部门内部审计系统初步形成。截至1989年底，已有16个省、市、自治区成立了监察审计室，配备审计人员62名（数据来源于《中国气象统计年鉴》）。

2.政府审计阶段（80年代末-90年代末）

1989年1月，審计署驻国家气象局特派员办公室开始正式开展工作，负责指导气象部门内部审计工作。1990年7月，《气象部门内部审计工作实施办法》开始执行，不仅明确了气象部门内部审计是国家审计体系的组成部分，同时也在制度上确立了审计署驻国家气象局特派员办公室领导地位。截至1998年上半年，在审计署驻中国气象局审计局的领导下，全国设有35个处级审计机构，配备专职审计人员71名。

3.政府审计附属阶段（90年代末-至今）

1998年6月审计署撤销了驻中国气象局审计局，审计工作由中国内部审计协会领导，实行行业管理。1998年12月，中国气象局设立中国气象局审计室，负责领导全国气象部门内部审计工作，相继制定和发布了《气象部门基本建设审计暂行办法》《气象部门交叉审计暂行规定》和《气象部门内部审计质量控制规范》等一系列规则制度，初步完善了气象部门内部审计的制度架构。尽管1998年以来，气象部门内部审计工作接受中国内部审计协会的指导，但目前无论从工作性质和工作内容上看，政府审计的印记依旧很深。

二、气象部门基于价值链模型的增值型内部审计新模式探索

（一）基于价值链模型的气象部门增值型内部审计模式

增值型内部审计日益成为当代主流的内部审计模式。因为无论组织性质如何，都在为社会提供一定的产品或服务，即都在创造价值，这就为增值型内部审计创造了舞台（郑石桥、李婷婷（2017））。但何为增值型内部审计，内部审计如何增加组织价值，笔者认为其核心是通过各种途径帮助组织实现目标。

不同类型组织的目标千差万别，气象系统分为事业单位和国有企业两部分。事业单位部分是非盈利组织，目标是高效率地为社会提供气象服务这一公共物品;国有企业部分以盈利为目标，最大限度地实现国有资产保值增值。因此，需要针对这两部分设计不同的内部审计模式。

推动增值型内部审计模式并不是要摒弃审核型审计业务和监督型审计业务，而是要大力推行增值型审计业务。审核型业务和监督型业务有利于防范风险、纠正偏差、减少损失，确保合法合规和资产安全;增值型业务能发现并推动整改组织内外部的价值链缺陷，为组织创造价值。

基于以上分析并结合波特的价值链模型，笔者构建了气象系统的增值型内部审计模型，详见图2：

气象部门价值链是指一切能够创造价值以及起支持作用气象部门内部、气象部门之间、气象部门与政府、气象部门与客户/社会公众之间价值活动的总和。

笔者根据气象部门特点，对气象部门价值链区分公益和非公益两类进行分析。每一类别中分内部价值链和外部价值，其中内部价值链包括支持性活动和基本活动两部分，外部价值链即涵盖了气象部门与政府、客户/社会公众、供应商的纵向价值链，也囊括了气象部门与其他气象部门的横向价值链。针对公益类气象部门价值链，笔者认为以审核型审计业务（基建项目审计）、监督型审计业务（财务收支审计、经济责任审计等）为主，而对于非公益类气象部门价值链需审核型、监督型、增值型审计业务（内部控制审计、管理审计等）并重。此外，气象部门内部审计还可以适当利用政府审计、外部审计及其他外部专家的工作。

（二）气象部门增值型内部审计模式实现路径

1.扩展内部审计业务功能

（1）优化和完善内部控制审计

气象部门内部审计可以考虑单独开展内部控制审计，充分发挥咨询的角色，甚至可以考虑聘请外部专家参与直属国有企业内部控制架构的审计与咨询。

（2）适当开展管理审计

战略变更方面。随着诸如防雷审批取消等政策和外在环境的变化，部分气象科技服务企业需要考虑转型以寻求发展和国有资产保值增值。当企业发生转型，并调整其战略目标时，内部审计部门应积极参与其中，并考虑相关转型对企业风险治理及内部控制的影响。