高校教育成本绩效考评指标体系构建问题探析

毛素平

〔嘉兴学院 计划财务处，浙江 嘉兴 314001〕

一、引言

2018年9月1日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)正式发布，明确提出“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”“着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局”[1]。2019年财政部制定发布了《事业单位成本核算基本指引》，提出“加强事业单位成本核算的主要目的是为了提升单位内部管理水平和运行效率”[2]。因此，对于高校来说，教育成本的核算及绩效考评不是最终目的，而是提高资源配置效率、合理制定收费标准以及完善预算绩效管理的重要手段和措施。要想充分发挥成本核算的功能效用，其前提是必须建立起合理、科学、可行性高的教育成本绩效考评指标体系。本文就高校教育成本绩效考评指标体系的构建问题做些探析。

二、高校教育成本绩效考评指标体系研究现状

目前学界对高校教育成本的研究大多集中在教育成本核算方面，而对教育成本绩效考评指标体系的研究不多，主要从狭义教育成本和广义教育成本两个维度进行研究。如马发生将教育成本与战略成本进行区分，将广义的教育成本作为高校战略成本进行研究，并提出了从投入维度、产出维度和风险维度来建立高校战略成本管理绩效考评体系[3]；马璐璐主要从狭义教育成本角度，侧重于对教学成本核算的成本考核进行研究，提出将作业成本法运用到高校成本考核中，计算出成本指标来衡量各学院和各类型学生的成本情况。[4]

在对教育成本绩效评价指标的研究方面，政府成本绩效评价指标的研究可以为高校提供有益的借鉴。如覃雄彪提出，应从成本经济评价指标、成本效率评价指标、成本效益评价指标三个维度来设计政府成本管理绩效评价指标，以反映政府成本管理的绩效水平[5]；赵爱英和马晓娟提出，优化政府绩效评估体系，应以政府综合财务报告分析指标体系和将政府绩效评价为先导，构建政府成本会计体系[6]。

总之，广义的教育成本考核指标研究更侧重事前控制，指标设计上与高校发展战略紧密相关，主要解决的是教育成本绩效指标的构建问题。该类研究主要是为了满足外部绩效评价需求，以单位整体作为成本绩效考评指标的构建对象。而狭义的教育成本考评指标研究侧重于事后考核及评价，更注重研究教育成本核算结果，虽兼顾了内部和外部成本评价需求，但对成本绩效指标与高校发展目标的关联度研究不够深入。不同层次的高校，教育资源与管理理念不同，对高校教育成本绩效的考评需求也必然不同，因此构建普遍适用的高校教育成本绩效考评指标体系有一定的现实难度。

三、构建高校教育成本绩效考评指标体系的现实困境

改革开放以来，随着综合国力的不断增强，我国高等教育的办学规模和经费开支水平显著提高。统计资料显示，1978年至2018年40年间，我国高等院校数量由598所增加到2663所，增长了4倍多，高等教育毛入学率从1.55%增加到48.1%,增长了30多倍。与此同时，我国财政性教育经费投入已经超过了国内生产总值的4%，公共财政教育支出也已经占到了政府的财政支出总量的14%以上。[7]

随着高等教育规模的不断扩大，以及教育经费投入的不断增加，高等教育的办学经费使用效率越来越受到社会各界的关注。一方面，我国高等教育发展水平与世界先进水平相比还有一定的差距，高校事业发展需要大量资金投入；另一方面，由于现行教育经费财政保障制度，很难再通过大幅增加经费拨款的方式促进高等教育发展。因此，最大限度利用现有资源成为高校注重成本绩效管理的内生动力。由于高校的公益性办学属性及财政拨款体制，导致高校的成本绩效管理意识相对淡薄，成本绩效考评指标体系与企业相比有很大的差距，构建系统的教育成本绩效考评指标体系有一定难度。

1.没有形成统一的核心考评指标

对企业而言，与成本紧密相关的核心绩效指标是利润。因此，关注价值提升与成本规划是企业绩效管理的显著特点。而高校最重要的任务是育人，育人成果很多时候难以价值量化，且衡量指标无法统一，不同业务条线的成本绩效有不同的考核指标。因此，高校公共产品的投入产出绩效核心评价指标不凸显，成本绩效指标导向难以聚焦。

2.考评指标体系有待进一步优化

目前针对高等教育进行的各类考核以及评估中，资金投入绝对量都是一个重要评价指标。而且，投入年年有增量，增长比例高低等指标一定程度上代表了高校对某类业务的重视程度。笔者认为，这既不科学也是不可持续的。因为高校的教育事业投入不可能无限增长。另外，高校发展阶段和战略目标的调整，也必然会导致资源配置的结构调整。片面地以资金投入绝对值作为考核指标，而忽略了资金使用效益和效率评价，客观上给高校教育成本绩效的考评，特别是资源优化配置造成了一定障碍。

3.成本绩效考评的期间难以合理确定

高校的育人成果很多难以在短期内以量化体现。统一的成本绩效指标考评容易让部门管理者只注重短期目标，而忽略了高等教育的根本目的，一定程度上造成短视行为，这对高等教育的影响是深远的，也是不可取的。但是，过多考虑育人成果的实现区间问题，容易进入无法真正开展成本绩效考核的误区。高校除了日常维持经费投入外，其他如实验室建设、高层次人才引进的投入绩效等需要几年甚至更长的培育期，所以，简单地以自然年度评价其成本绩效就不够合理，而成本分摊时也难以预计收益实现年限，这就需要在成本绩效考评指标设计时站位更高，目标更明确，方法更合理，措施更科学。

本文主要从高校内部教育成本绩效考评需求角度，以业务活动类型、内部组织部门等作为成本绩效考评指标的构建对象，探析如何构建动态科学的高校教育成本绩效考评指标体系，为优化资源配置，提高教育资源使用效率提供参考。

四、高校教育成本绩效考评指标体系的构建原则

高校教育成本绩效考评指标是学校及各部门发展的风向标，也是指挥棒。笔者认为，成本绩效考评指标体系在优化资源配置、提高资源使用效益效率中充分发挥作用的关键，在于指标构建时应遵循以下原则：

1.与学校发展规划紧密结合

高校教育成本绩效考评指标体系的建立，必须与学校发展规划紧密结合，以内涵价值提升为目标。在有限的资源条件下，充分发挥成本绩效考评这根指挥棒的导向作用。只有明白了高校短期及中长期发展目标是什么，才能在资源分配时做到重点突出，目标聚焦，才更有勇气和魄力做到“断舍离”，真正实现集中力量办大事。

2.以综合性绩效考评为核心

高校教育成本绩效考评指标体系的建立，必须构建基本指标和附加指标相结合的综合性绩效考评指标体系。从指标设计总体思路上来说，应从资金(或成本、支出)投入、绩效产出维度综合考虑，同时根据部门重点任务，基本指标应保持相对稳定，附加指标可做动态调整。这样，既保证了成本绩效考评目标导向与高校发展规划的一致性，又一定程度上体现了部门发展空间的个性需求，从而增加指标体系的可操作性。

3.设计可计量性的考评指标

成本绩效考评指标的可计量性，是指标设计能否发挥可操作性作用的重要因素。所以当前教育成本绩效考评指标应当尽量量化，指标不定量化就会难以操作，或形同虚设。因此，当前在设计指标时，定性指标设计要适度，尽量转化为可计量的定量指标。但等条件进一步成熟后，根据高等教育服务的特性，还可以在可计量价值指标的基础上，加入定性评价指标，如服务质量、管理规范化、改革创新性等。

4.强化成本绩效考评结果的运用

要达到教育成本内部控制的目的，就必须有效运用成本绩效考评结果，将教育成本绩效考评结果与部门绩效考核、预算管理挂钩。只有这样，才能通过成本绩效考评指标这个纽带，更好地将高校发展目标与部门的具体目标联系起来，让成本绩效考评指标体系充分发挥指挥棒作用，实现资源配置结构优化和高校可持续高质量发展。

五、高校教育成本绩效考评指标体系构建的基本框架

在实践中，高校应结合学校中长期发展战略以及学校的资源情况，建立起多层次、多维度奖惩结合的成本绩效考评机制。否则，学校的内涵建设得不到实质性提升，可持续高质量发展可能也无法得到保障。

1.教育成本绩效考评指标体系的基本指标构建

为全面落实学校发展战略目标，结合部门(学院)的工作特点，应建立起以基本指标为基础、附加指标为补充的分类考核和评价的成本绩效控制机制。而从内部成本控制角度出发设计的成本绩效考评指标体系，考评对象的核心指标必须是该部门单位可控成本，间接分摊成本应由间接费用责任单位控制，同时应充分考虑部门单位实现学校总体目标的任务侧重，以目标成果为导向，重点考核，突出目标。因此，可按业务活动类型构建教学中心、科研中心、行政中心、社会服务中心、后勤中心等成本绩效考评中心。这是一项最重要的成本绩效控制的基础工作。如表1所示：

表1 高校成本绩效考评基本指标构建例表

2.教育成本绩效考评指标体系的附加指标构建

附加指标的构建可以更好地体现部门单位的资金使用情况，为更科学分配资源提供依据。为了避免单一成本指标考核影响学校事业发展，在附加指标构建时要从资金使用效率以及绩效产出角度多加考虑。

对于教学中心、教学管理和学生管理部门来说，可以增加单位教学成果成本指标，将教学成果按规定折算为分值，除生均成本指标外，增加产出指标。针对有些教学管理部门重资金二次分配轻资金使用监督的问题，可以增加资金执行率等指标。

对于科研管理部门以及科研专职机构来说，为了尽量杜绝科研经费使用不规范的问题，可以增加违规使用科研经费项目率作为反向指标；针对经费预算执行率低等问题，可以增加科研经费预算执行率作为附加指标。

在构建行政中心的附加指标时，应该根据职能部门的工作职责进一步细分，对有重点突破任务的职能部门，可以增加成本包干附加指标；对于一般的服务保障类职能部门，则可以增加资金节约率指标。从而调动不同职能部门的工作积极性和创造性。

总之，不同的成本绩效考评中心在设置附加指标时，必须结合不同部门的职能定位来合理设计基本指标和附加指标的结构，产生成本绩效综合指标结果，再通过综合绩效指标结果的应用最终实现资源的优化配置。

六、高校教育成本绩效指标考评结果的应用

构建以内部成本绩效控制为需求的成本绩效考评指标体系，最主要的目的不是单纯为了降低成本，而是实现资源的统筹集约，提升资源的使用效率。因此，成本绩效指标考评结果应用与部门单位目标任务考核结果应用之间既有密不可分的联系，又有显著的区别。部门单位目标任务考核的直接结果是对个人或部门的奖惩，而成本绩效指标考评结果的应用以此为基础，更注重资金使用效率和风险控制，最终实现单位资源统筹集约，集中力量办大事。

高校运用教育成本绩效指标考评结果时，应将各成本绩效考评中心分成两大类：一类是教学中心、科研中心和社会服务中心，该类考评中心又需细分为完成目标任务单位和未完成目标任务单位；另一类为行政中心和后勤中心，该类成本绩效考评中心为综合目标任务单位。在考评结果应用时还需要通过大量调研和测算，可参考同类高校同类指标数值，根据本单位历年指标平均数进行修正后设置各类成本绩效指标允许浮动区间和成本绩效考评单位的标准成本，每年滚动调整，使指标考评更具操作性和可比性。如表2所示：

表2 高校成本绩效指标考评结果应用表

相对于企业来说，公立高校的资金来源比较固定，特别是对于普通本科高校来说，拓展资金渠道的途径有限。而且，高校对公共服务的定价也与企业不同，无法根据毕业生能力高低、受就业市场欢迎程度等来调整收费标准。所以，高校教育成本绩效指标的构建和考评，最主要是解决如何用相对固定的资源更好地实现高校自身的发展规划问题。只有把成本绩效考评指标与目标任务考核指标有机结合起来，利用考评结果积极引导各部门(单位)在实现目标任务的同时更加注重成本绩效管理，发挥潜能，通过资源的动态调整，才能更好地促进高校各项事业的良性高质量发展。