印度尼西亚：2019年回顾与2020年展望

杨晓强 黎华

摘要：大选年度的印度尼西亚政治和社会形势虽有波澜但大局稳定。佐科赢得大选后与对手实现和解，新内阁获得较理想的施政环境。选举政治中的伊斯兰保守主义因素和家族政治现象引起关注。印度尼西亚经济在不确定的外部环境下稳健增长，表现好于多数国家。外交方面，印度尼西亚活跃于地区和国际舞台，积极与各国发展互利合作关系，外交有强烈的实用主义特征。

关键词：印度尼西亚;政治;经济;外交;2019—2020年

[中图分类号] D734.2            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2020）01-046-07

Indonesia： Review of 2019 and Prospect of 2020

YANG Xiaoqiang， LI Hua

Abstract： The political and social situation in Indonesia during the general election year was stable despite the fluctuations. After winning the election， Joko Widodo reconciled with his opponent， and the new cabinet gained a better governance environment. The Islamic conservatism factor in electoral politics and the phenomenon of family politics are of concern. Indonesias economy was growing steadily in an uncertain external environment and was outperforming most countries. In terms of diplomacy， Indonesia was active in the regional and international arenas， and actively developed mutually beneficial and cooperative relations with various countries. It showed a strong pragmatic feature in diplomacy.

Key Words： Indonesia; Politics; Economy; Foreign Affairs; 2019-2020

一、政治与社会：大选有惊无险，形势总体稳定

佐科与普拉博沃在总统选举中的再次对决是2019年印度尼西亚政局的最大看点。佐科与搭档印度尼西亚伊斯兰教法学者理事会总主席马鲁夫获多数党派力挺，民调支持率领先，但普拉博沃与桑迪亚加组合的动员能力并不逊色。双方的角力使整个选举过程紧张曲折，激化了社会群体对立。选举后普拉博沃一派的激进支持者举行示威，与警方发生暴力冲突。本届选举还首次将总统选举与立法机构选举安排在同一天举行，是全球最大规模的单日选举活动。选举组织复杂程度空前，以致殉职的工作人员竟达数百人。国会选举中有9个政党获议席，比2014年少1个，在一定程度上符合社会关于精简国会党派的期望，只是此结果乃政党实力消长使然而非选举门槛提高之功。投向政党的选票依然分散，仅有民主斗争党、大印度尼西亚运动党和专业集党团得票率超过10%，凸显印度尼西亚利益集团结构碎片化特征。

获连任的佐科采取一系列举措解构、重塑政治和行政格局。一是立即向对手伸出橄榄枝，使原本就不稳固的反对阵营瓦解。除了现实利益考虑，高达80%的选民投票率赋予当选总统很高的执政合法性，是促使反对党接受和解的重要原因。普拉博沃本人加入“印度尼西亚前进内阁”任国防部部长。二是组建新内阁时既权衡政党利益，也重视专业人士。例如，鉴于提高人力资源素质是印度尼西亚政府未来数年的工作重心，佐科出乎意料地摈弃传统，没有选择资深大学校长而是任命年仅35岁的印度尼西亚独角兽企业首席执行官纳迪姆主管高教事务。三是拟将首都迁往东加里曼丹以破解雅加达面临的人口、交通和环境压力问题。这项雄心勃勃的迁都计划预计将耗资466万亿印尼盾（约合333亿美元）。两个对立阵营关系的戏剧性变化、对年轻才俊的重视以及突破常规的建设规划为内阁执政营造了有利氛围，应该说，佐科第二个任期开端形势良好。此外，各党派内部关系相对平稳，斗争民主党、民族觉醒党、专业集团党、民主国民党等在2019年下半年进行高层换届，现任总主席均作为单一候选人获连任。

因此，有惊无险的波折之后，“稳定”将成为未来一段时间印度尼西亚政局的关键词。由于矛盾复杂、利益多元，印度尼西亚未来政治与社会看来仍将风波叠起，但只要权力斗争的“游戏规则”仍获主流社会认同且军警严守中立，政党政治失序乃至大局发生颠覆性改变的机率极小。这是标普、穆迪、惠誉等三大国际评级机构先后上调印度尼西亚主权评级的重要依据。

伊斯蘭保守主义因素与印度尼西亚选举政治的结合广受关注。印度尼西亚伊斯兰教信众约有2.1亿人，宗教保守思想已突破社会文化边界。据统计，超过半数的穆斯林不接受其他宗教教徒担任总统或省、市长。每到选举之时，“身份政治”问题便成热点，而众多候选人为了选票对宗教政治化趋势或听之任之或推波助澜。选举之外，伊斯兰保守势力通过决策层精英及外围组织、激进团体对政治议程的影响相当深入。2019年9月，印度尼西亚国会推出有宗教保守色彩的《刑法》修正案，引发了很大争议。相应地，开明信众及少数族裔的话语空间日愈局促。佐科任命前军队将领为新内阁宗教部部长，应该有平抑保守主义和激进势力的考虑。

政治家族成形并逐渐浮出水面。印度尼西亚有庇护政治的传统以及政党组织建设欠发达的制度环境，政治家族的勃兴在某种程度上是必然。2016年时已有65个地区的行政和立法机关中存在家族政治现象，本届国会中有48位议员出身于政治家族。前总统苏西洛、梅加瓦蒂等政治元老借政党资源助推下一代从政，家族政治权力呈现代际延续性。佐科亦不例外，他的儿子和女婿拟2020年分别竞选梭罗市和棉兰市市长之职，又一个新兴政治家族已若隐若现。

恐怖主义和分离主义对印度尼西亚社会稳定构成一定威胁。新《反恐法》赋予权力部门更大的执法空间， 印度尼西亚的恐怖主义事件较2018年大幅度下降。按照“全球恐怖主义指数”排名，印度尼西亚不算恐怖主义高风险国家，但是，“神权游击队”等恐怖组织仍伺机作乱，零星、低伤害度的独狼式袭击难以防范， 甚至发生政治、法律与安全统筹部部长韦兰托被极端分子刺伤事件。巴布亚分离组织蠢蠢欲动，在图谋使分裂活动国际化的同时不断利用民族矛盾抬升巴布亚人的独立意愿。泗水和巴布亚2019年发生的暴力冲突以及因此引发的紧张局势还有可能重演。

二、经济：稳健增长

印度尼西亚经济受到来自国内外环境的双重压力，相对而言，外部不确定性带来的负面影响更加明显。贸易保护主义以及国际商品价格波动打击了印度尼西亚的出口表现、制造业活力以及投资流量。在此背景下，印度尼西亚经济增长未达到预期目标。尽管如此，印度尼西亚经济基本面比较稳固，在挑战面前显示出较强的韧性。若横向比较，印度尼西亚2019年经济增速在二十国集团（G20）国家中居第二位，在发展中国家的领跑群体之列。

（一）宏观经济指标

2019年，印度尼西亚经济发展总体平稳，走势是年初增速最高，此后按季度略走低。第一季度增长5.07%;第二季度恰逢大选和开斋节，是消费的高峰期，但出口额因煤炭、棕榈油价格萎缩急跌，因此整体经济增速仅有5.05%;第三季度增速又下探到5.02%①。出口好转以及扩张性的财政政策未能扭转经济下行之势，第四季度增速跌破5%，仅有4.97%。全年经济增长5.02%， 工业、 商业、 农业和建筑业产值等增速均放缓，只有服务业产值的增长表现超过了2018年②。

通货膨胀率和印尼盾币值是2019年经济指标中的亮点。通货膨胀率仅为2.72%，创下20年来的最低纪录。至少有四个因素为低通货膨胀率做出了贡献：一是商品供应充足;二是中央政府、地方政府和央行在粮食供应问题上协作紧密;三是印尼盾币值比较稳定;四是印度尼西亚央行预计部分民生相关商品价格将保持平稳③。价格上涨较高的商品是金饰品、红辣椒和洋葱。2019年年初，印尼盾汇率为14382盾兑1美元，币值上半年因政局波动和中美贸易摩擦而承受一定压力，5月达到最低点。下半年币值受益于出口增长和外国资本加速流入而走强，年末汇率为13880盾兑1美元，升值2.93%④。

贫困人口和贫富差距情况好转。2019年，印度尼西亚贫困人口占总人口的9.22%，这一比例自2015年以来不断下降，反映出佐科政府先后推行的“智慧印度尼西亚计划”等七套扶贫政策取得了成效。用于衡量贫富差距的基尼系数为0.38，而2015年为0.4⑤。

（二）结构特征

对外贸易受外部环境影响大。由于全球主要经济体市场需求不振、贸易成本增加以及商品价格下跌，印度尼西亚全年出口额为1675.3亿美元，同比下降6.9%。出口商品结构有所改善，符合经济转型方向，例如，石油和天然气出口额大幅下降27%，矿产品出口额下降15%，农产品出口额则上升5%⑥。印度尼西亚政府在大力鼓励出口的同时设法限制进口以维持贸易平衡并保护国内产业。从2018年下半年开始强制推行的B20生物柴油政策取得效果，减少了印度尼西亚市场对进口油气产品的依赖，部分商品进口税的提高也对压低进口发挥了作用。全年进口额为1702亿美元，同比下降9.53%。由于油气类产品贸易赤字缩小而其他产品保持盈余，印度尼西亚贸易平衡状况好转，全年赤字为32亿美元，较2018年的86.9亿美元有大幅度下降⑦。

投资增速符合预期。印度尼西亚全年吸引实际投资额为809.6万亿印尼盾，略超过792万亿印尼盾的目标。其中，外国投资额为423.1万亿印尼盾，未达预期;国内投资额为386.5万亿印尼盾，是年初目标的125.4%。新增投资创造了103万个就业岗位①。以时间段分，第一季度投资额增长仅为5%，后三季度增长率则都超过10%，可见，若非大选前紧张的政治气氛压制了投资者的热情，印度尼西亚本年度实际投资额可再创新高。新加坡、日本和中国仍是印度尼西亚最主要的投资来源地，交通、仓储、通讯、水电气及建筑业获资本注入最多。印度尼西亚政府竭力引导国内外资本向出口导向型的制造行业汇聚，并承诺给予达到一定投资额、能创造大量就业机会且投资地域在爪哇之外的项目以优惠政策。但对投资者而言，印度尼西亚的政策环境仍有很大的改善空间，特别是各部门、各地区之间投资规定各异以及投资手续繁杂低效等沉疴难治。世界银行报告显示，印度尼西亚营商便利度与2018年相同，排名全球第73位。作为应对之措，佐科于2019年11月发布当年第7号关于提升营商便利度的总统令，将审核营业许可和给予投资激励的权力集中于投资协调署。促进就业相关综合法案也已在酝酿之中，出台后可望对投资形成强力推动效应。印度尼西亚政府预计2020年可实现引资860万亿至900万亿印尼盾。

消费是经济增长的稳定器。消费對印度尼西亚国内生产总值（GDP）的贡献率（57.32%）高于新加坡、泰国和马来西亚等东盟国家。驱动消费的因素一是大选刺激;二是低通货膨胀率、坚挺的印尼盾币值对购买力的支撑;三是国民收入稳定增长。日收入在2.97美元～ 8.44美元之间的中等收入群体已占印度尼西亚人口的61.5%，政府推行的“社会扶助计划”“希望家庭计划”、非现金粮食补贴等项目则保障了低收入家庭的消费能力②。印度尼西亚消费者信心指数全年保持在100以上，推动消费增长5.2%。但是，消费增长有下滑之势， 除了餐馆业， 食品、 饮料、 机动车和住房等的销售额增幅都远低于2018年， 这引起了印度尼西亚政府的警惕③。

作为东盟第一大经济体，印度尼西亚的工业、农业、商业、建筑和矿产业在国民经济中都占有重要地位。工业产值占国内生产总值（GDP）的比重为20%，是支撑国民经济的第一大产业。2019年，食品和饮料行业产值增速最快。农业产值占GDP的比重约为13%，但发展较为缓慢。2019年，种植业还受到了干旱气候的影响。棕榈油、草药、香料和热带水果等特色农林产品的出口潜力为印度尼西亚政府所看好，推动出口额5年内增加3倍的计划已经启动。建筑业获得政府和民间的大量投资，在大选后发展加速，后劲充足。

（三）公共财政实力

2019年，印度尼西亚的财政收入为1957.2万亿印尼盾，同比增长0.7%;财政支出为2310.2万亿印尼盾，同比增长4.4%。全年财政赤字为353万亿印尼盾，占GDP的比重为2.2%，高于原定的1.84%的目标④。

印度尼西亚财政收入由税收、非税收入及捐赠所得三部分组成。税收是财政的最主要来源，占财政总收入的80%。由于经济放缓，印度尼西亚2019年税收只增长了1.7%。制造业、商业和金融服务业位居税收贡献榜前三位。印度尼西亚政府为增加国库收入提高特种商品税率，如烟草税率增加了22%，导致市场上香烟价格飙升。非税收入来源是自然资源开发利用收费、政府服务收费以及对国家资产运作所得等，近年数额变化不大，国内外赠款占比很小。

支出方面， 中央财政支出1498.9万亿印尼盾， 增长3%①。基础设施建设、人力资源素质提升、行政效率建设、选举、扶贫、赈灾防灾等公共服务和社会保障事业是支出重点。地方支出含地方转移支付和农村建设资金两部分，共811.3万亿印尼盾。佐科第一个任期内，印度尼西亚政府对边远地区和农村地区的资金投入巨大。2019年，用于农村建设的专项资金从2015年的20万亿印尼盾增加到70万亿印尼盾，共有7万多个村庄受益②。

截至2019年年底， 印度尼西亚一般政府债务总额为4778万亿印尼盾，相当于GDP的29.8%③。印度尼西亚《财政法》规定，一般政府债务不得超过GDP的60%。按此标准，一般政府债务水平虽然连年增加但仍处于非常安全的范围内。政府偿债压力不大，财政预算中用于偿还债务本息的数额为275.5万亿印尼盾④。以外债论，截至2019年11月，印度尼西亚政府外债共1980亿美元，私人外债为2001亿美元⑤。政府对外贷款主要用于卫生、建筑、教育、行政、国防和社保等领域，私人外债集中在保险和金融服务、水电煤气供应、制造业和采矿业。基础设施建设领域依靠贷款开展的大型建设项目包括向日本借贷1252亿日元建设的雅加达快速公交系统、向中国贷款3.32亿美元的贾迪哥德水库工程及通过发行价值8000亿印尼盾的沙里亚债券建设的井里汶—克罗亚双轨铁道工程等。

三、外交：现实利益导向

印度尼西亚在独立自主原则下，围绕维护主权完整和领土统一、护侨、加强经济外交、提升在地区和国际舞台上的作用等四方面优先事项开展国际交往，国际影响力提高，与各国的互利合作更加密切，外交中的实用主义特征仍然突出。

（一）展现地区影响力

东盟始终是印度尼西亚外交的基石。2019年，印度尼西亚与其他东盟成员国在双边和多边机制下沟通频密，佐科本人当选总统后先后出访马来西亚、泰国和新加坡，并接待文莱、越南、缅甸、柬埔寨等国领导人来访。通过谈判，印度尼西亚与菲律宾解决了专属经济区划界问题并开始大陆架划界协商，与马来西亚自1970年以来首次就苏拉威西海的海域主权划分达成原则一致，与新加坡共同拟定基于国土边界的“飞行情报区”计划。作为东盟“龙头”，印度尼西亚关注东盟内部的团结和稳定，积极斡旋解决缅甸罗兴亚人问题，是东南亚第一个向东盟秘书处捐资推动难民计划的国家。

印度尼西亚在印度洋—太平洋地区打造领导者的角色。一方面，根据其“太平洋战略”与岛屿国家建立联系，“推动与太平洋国家伙伴关系进入新时代”①。2019年3月，印度尼西亚首次在雅加达举办印度尼西亚—南太平洋论坛，共有13个太平洋国家参会，经济合作和环境保护是论坛的主要议题。另一方面，在地区秩序变化的背景下，印度尼西亚牵头制定“印太构想”并在东盟国家中推介。2019年6月，第34届东盟峰会通过了《东盟的印太展望》概念文件，这是印度尼西亚重要的外交成果之一。

（二）在聯合国安理会平台发挥国际影响

印度尼西亚自2019年1月起担任联合国安理会非常任理事国，为期2年。维护和平、铲除恐怖主义、促进区域组织与联合国的协同、巴勒斯坦问题以及提升妇女在促进和平与发展中的作用等成为印度尼西亚关注的重点。5月，印度尼西亚任联合国安理会轮值主席国，印度尼西亚政府认为这是“国际舞台上领导角色的体现”②。期间，印度尼西亚外交部部长主持两次联合国安理会公开会议及多次讨论、非正式辩论，形成4份安理会决议。借任安理会非常任理事国之机，印度尼西亚在联合国总部举办了图片展和文艺演出，宣介本国对维护世界和平的贡献和民族特色文化。

（三）与日美关系有新进展

印度尼西亚与日本的战略伙伴关系强化。两国合作重点在经贸领域，日本是印度尼西亚第二大贸易和投资伙伴，2019年1—9月，日本与印度尼西亚双边贸易额达238.5亿美元，在印度尼西亚2810个项目上投资了32.4亿美元③。已投入试运行的雅加达地铁被称为两国合作的标志性工程。在第七次印（尼）日战略对话上，日方承诺将成为印度尼西亚“重点建设领域的关键伙伴”④，未来两国在经济和人力资源开发方面的合作将得到加强。但是，印（尼）日之间长期存在贸易问题。质量标准的不统一严重阻碍了印度尼西亚商品向日本出口，以致近六年来印度尼西亚在双边贸易中始终处于逆差状态。此外，印度尼西亚邀请日本继续投入资金支持纳土纳岛海域的第二期“综合海洋渔业中心”建设，日本还将捐献渔监船用于该海域执法。印度尼西亚大学学者认为，印度尼西亚此举有借助日本力量在纳土纳海域“抗衡中国”的意味⑤。

2019年是印度尼西亚与美国建立外交关系70周年，双边关系升温最明显的领域是国防和安全合作。5月，印度尼西亚国防部部长里亚米扎德与美国代理国防部部长沙纳汉举行会晤，双方基于两国间《国防合作工作框架安排》（2010年）和《关于全面国防合作的联合声明》（2015年）达成推进五个领域合作的意向：一是人员互訪交流;二是军事工业合作，包括军购以及波音公司和印度尼西亚航天有限公司的技术研发、飞行器制造及维护合作;三是对二战期间美国战舰和军人遗骸的搜寻;四是印度洋和太平洋的稳定;五是南中国海争端问题。值得一提的是，美方同意安排第75游骑兵团与被美国制裁多年的印度尼西亚陆军特种部队开展联合演练，这是双方军事关系的一个突破，标志着两军合作全面恢复。7月31日，美国国会代表团访问印度尼西亚时称两国年度军事合作项目达230项⑥。

（四）对华合作更密切

如中国驻印度尼西亚大使肖千所言，中印（尼）关系处于历史最好时期。双方领导人重视维护和提升双边关系，2019年，两国元首在日本大阪会见，一致认为应深化“一带一路”合作，开创新时期两国互利共赢、携手发展新局面。印度尼西亚副总统卡拉来华出席“一带一路”国际合作高峰论坛，中国国家主席习近平特使、国家副主席王岐山出席佐科就职仪式。两国在政治、经贸及社会人文交流领域不断取得新的成绩。

经济合作在中国与包括印度尼西亚在内的东盟各国合作中属于“关键动力”，中国是印度尼西亚开展经济外交的主要对象之一。2019年，中国稳居印度尼西亚贸易伙伴首位，双边贸易额稳中有升，印度尼西亚棕榈油、咖啡、煤炭等对华出口额增加，贸易赤字有所减少。印度尼西亚对巨大的中国市场抱有很高的期待，因此在上海成立了贸易促进中心，并拟利用中国（福建）自由贸易试验区和中国（广西）自由贸易试验区作为门户拓展燕窝和水果对华出口。投资领域的合作成果格外丰硕，两国就印度尼西亚4个经济走廊建设签订了23份协议。2019年前三季度，中国对印度尼西亚的实际投资额已远超2018年整年，全年中国在印度尼西亚投资2130个项目，累计投资额为47.4亿美元，同比增长100%①。现在，印度尼西亚的中资企业超过1000家，活跃于基础设施建设、采矿、通讯和制造等各个领域。旅游业也是合作成效显著的领域之一，2019年1—11月，访问印度尼西亚的中国游客达192万人次，仅次于马来西亚游客人数②。

中印（尼）前期合作成效以及广泛的共同利益构成了双方关系的“稳定剂”，同时，两国关系不可避免地受到一些不确定变量的干扰。例如，印度尼西亚复杂激烈的政治斗争波及两国关系;再如，西方大国进一步意识到印度尼西亚的地缘政治价值，大国的地区竞争加剧。此外，中印（尼）两国社会制度不同、文化亲缘性弱，印度尼西亚多数民众和精英价值观上认同西方而情感上亲近伊斯兰世界。对中国持正面看法的印度尼西亚民众比例近年持续下滑，中印（尼）的“民心相通”任重道远。

四、2020年展望

由于有270个省、市、县要同时举行选举，2020年对印度尼西亚而言也是一个“政治年”。家族政治、金钱政治、身份政治等议题将再成热点，但各政党围绕地方权力的角力不会使刚刚经历了大选的政局掀起太大波浪。对新政府的最大考验可能在两方面：一是佐科推动的结构改革牵涉到多方利益，特别是拟修订或新出台的税务综合法、就业促进综合法等数部法律必然引起利益受损方的强烈反弹;二是新内阁可能因部分政客的不称职表现而面临改组。由于利益集团博弈和民粹主义的盛行，印度尼西亚社会示威、抗议等“街头政治”可能蔓延。2020年，印度尼西亚的经济发展形势难言乐观，原有的国内国外不利因素并没有减少，新型冠状病毒肺炎疫情又带来新的挑战。印度尼西亚央行谨慎地预测全年经济增长率约为5.0%～5.4%③。外交方面，旨在吸引投资、促进出口和推动经济转型的经济外交是重点。印度尼西亚拟加速与其他地区和国家开展自由贸易谈判，其中，与澳大利亚、欧洲自由贸易联盟已达成全面经济合作关系协议;与非洲、南亚、中亚的自由贸易协商已启动。印度尼西亚还将举办印太世界经济论坛、清真产业峰会、印度尼西亚—中东能源论坛及第五届世界可可大会等一系列支持经济外交的重大展会。

注：本文系云南大学“一带一路”沿线国家综合数据库建设项目 （编号：C176240101）的阶段性研究成果。

（责任编辑：罗 梅）