拆违攻坚，一道基层治理难题

郭煦

持久战 尽管城市管理者们持续整改，但历史遗留的“存量包袱”和屡禁难绝的新增违建，让拆违成为基层治理痼疾。

29死42伤，作为福建省泉州市鲤城区新冠肺炎疫情医学观察隔离点，欣佳酒店发生的严重坍塌事故让人记忆犹新，至今想起仍痛心不已。随着相关调查推进，有关这座坍塌大楼非法建设、违规改造的诸多隐情陆续曝光。

城市违法建筑层出不穷，时至今日，在中国城乡的角落，违建仍然以各种形式存在着。尽管城市管理者们持续整改，但历史遗留的“存量包袱”和屡禁难绝的新增违建，让拆违成为基层治理痼疾。近几年来，全国多地展开拆违行动，取得一定成效。但在这场基层治理的持久战中，基层人士疾呼，需要更广泛的社会认知与参与，诸多难题迫切待解。

各地拆违“量大面广”

多位业内人士指出，违建问题频繁出现且长期存在，本质上是我国基层土地管理能力难以规范引导转型期百姓各类建设需求的产物，尤其是无法合理控制利益密集地带中，部分农户和城市居民逐利建房或违规建房的不合理冲动。

在广州，一处在当地著名景区白云山上存在了30多年的历史违建“大钵盂”，在多方的努力下于2019年成为历史，并成功复绿。“大钵盂”所在地街道社区负责人介绍说，现在很难想象，在一片不足500平方米的区域，曾有18栋四五层高的违建，高峰时超过500人居住其间。

广州市城市管理和综合执法局相关负责人表示，早在20年前，对于这处违建，当时的规划部门就下发过拆除通知书，法院强制执行也没完成。由于未出现较大的安全事故，在没有更好的安置办法的情况下，当地一直没有采取强拆措施。

实际上，房屋建在半山腰，雨季来临时这里极易出现地质灾害。街道办相关负责人说，2013年前后，“大钵盂”所在的区域就被确定为地质灾害点。直到2018年一场连绵数日的大雨，才让这里的问题再次进入官方视野。

2019年3月开始，广州针对白云山景区周边开展拆违复绿专项行动，通过多部门协作解决城市拆违的痛点，也为解决“大钵盂”隐患问题带来契机。社区工作人员先是对全部408户居民身份进行一一排查，并进行分流处理。经过12轮沟通谈判，最终在2019年6月，“大钵盂”内的400多户居民全部搬离。

“大钵盂”的拆除成为广州治理违建的一个标志性事件，在其带动和影响下，广州城管部门当年11月就完成了4500万平方米的年拆违目标，但不容忽视的是，广州市内仍有上亿平方米的存量违建，拆违工作依然任重道远。

同样的情况还发生在许多城市。今年3月10日，河北省三河市皇庄镇韶道庵片区空旷平坦的土地上，一辆挖掘机正在进行拆违后的扫尾工作。“这里原本是民居和沿路小门脸，其中一家经营26年的小餐馆华东狗肉馆，在当地还小有名气。”负责该片区拆违工作的皇庄镇党委组织委员孟浩解释说，在拔除了这一“沉疴顽疾”后，片区内其他违建户也不再观望，主动配合拆违工作。该片区3月底前全部拆除完毕。未来，这里将打造成一个节点公园。

韶道庵片区是三河拆违工作的一个缩影。今年以来，三河市围繞开展“三创四建”活动，以“两违”整治为突破口，掀起了大规模拆除农村私搭乱建、违法建设的高潮。皇庄镇镇域内平香线、侯谭线、马皇线三条线道路两侧违建共涉及493宗，目前已拆除205宗，腾退土地498.6亩，全部为自拆;泃阳镇涉及的北关、东套、东关、东街四个城中村793.22亩违法土地上的违建正集中拆除;燕郊镇迎宾南路6处违建已拆除;杨庄镇已拆除违建5200平方米，腾退土地228亩，清理村街内部和道路两侧乱停、乱堆、乱放300余处。

在河北邯郸，近3年来拆除违建1500多万平方米，数十年形成的违法建筑得到比较彻底的清理。在浙江台州，根据当地2019年初存量违建调查摸底数据，自2013年以来，当地累计拆除各类违法建筑2.06亿平方米，尚有存量违建总建筑面积3927万平方米。

从直接后果来看，违建问题阻碍了城市空间的优化布局和城市规划的组织实施，道路、公园绿地等基础设施、公益项目无法落地。同时，还容易造成安全隐患，违法建筑规划设计层次低，建设施工质量差，特别是一些违法建筑破坏了房屋原有结构、占用着消防通道，不仅存在建筑倒塌的风险，在发生消防安全事故时还将严重影响逃生和救援。

拆违的待解难题

在许多基层政府官员看来，已经建成的历史违建，尽管群众意见较大，但牵扯到方方面面的原因，多方诉求难以同时满足。在没有更好的解决办法、缺少处置的有效抓手的情况下，作为末端处理环节的拆违面临诸多挑战，反映出一些基层社会治理的普遍现象。

《小康》杂志、中国小康网记者调查发现，在一些地方，“先上车，后补票”式违建普遍存在。还有一些城市经历多年“城镇化”“工业化”发展后，历史遗留违建问题棘手。

目前，违法建筑物的拆除问题成为困扰地方政府和司法机关的难点问题，也是社会普遍关注、在推进城镇一体化进程中事关社会稳定和民生的重大问题。统计数据显示，各基层法院受理的涉及违法占地搞建筑的非诉行政执行案件逐年递增，已经建成的违法建筑大多已投入使用，建筑规模大、建设投入资金多，对地方经济发展和创造就业机会起到了一定的作用。如果依照强制力强行拆除这些已经建成的违法建筑，不仅加大了拆违的难度及成本，致使违法建筑当事人承受巨大经济损失，而且加剧了群众与政府及司法机关的对抗情绪，形成影响社会稳定的重大隐患。

与此同时，由于拆违“投入大、无补贴”，基层感到不堪重负。浙江台州市相关负责人就表示，拆违费用是一笔巨大开支，拆违加清理按每平方米均价30元计算，每完成100万平方米年度任务，需要费用约3000万元。除用于建设小微园区、商业开发等拆后利用方式可以产生经济效益，大部分还是用于复耕复垦复绿及停车场、游步道等基础设施建设，大笔拆违资金投入让基层政府不堪重负。

“程序繁琐”“复议诉讼”也致使“拆违战线”拉长。河北省一些基层干部表示，按照相关规定，土地违法相关案件需经过立案、调查、告知、处罚、复议、诉讼、执行等法定程序，导致拆违工作难以快速执行到位。

一位基层住建部门官员表示，违法建筑和违法占地问题背后有着复杂的原因，往往是由“问题形成阶段缺乏政策”“不是当前主要工作”等原因造成，直到成为多年顽疾，才又引起地方部门的重视和处理决心。要遏制违法建筑问题发生，既要开展强有力的集中拆违消除存量，也要从培育全社会依法用地和建设观念、建立预警预防机制、大幅提高违法成本等方面着手，避免“小拖大，大拖炸”。

一是建立“逢违必拆”机制，加大打击震慑力度。违法占地、违法建筑问题易发多发，与长期以来经济粗放式发展、依法用地和依法建设观念淡薄等有直接关系。

二是健全预警预防机制，落实共同监管责任。预防比拆违更重要，应加大城乡建设项目审批后监管力度，防止“木已成舟”、不易纠正等问题。

三是建立联合惩戒机制，疏堵结合源头治理。违建问题屡禁难绝，除了加大预防和拆除力度，还可探索建立联合惩戒机制，让企业和个人从不敢违建到不想违建，真正实现源头治理。

一位不愿透露姓名的政府官员坦言，如果对违建一直都是“运动式治理”的状态，相关部门的执法不能硬起来，那么违建治理自然难以取得有效成果。对于违建的治理，要着重于常态化，将违建遏制在萌芽状态，而不是等到违建壮大之时，再耗费巨大的物质成本和司法成本去治理。