数字经济视域下“新基建”实施路径探析

杜庆昊

当前，加快推进新型基础设施建设（简称“新基建”）已成为发展共识，既是应对新冠肺炎疫情和经济下行的有效手段，也代表着经济高质量发展的未来方向，还成为数字经济发展的新引擎。发展经济学强调，要根据一个国家和地区的历史阶段和国情实际，制定具有针对性的、行之有效的经济政策，推动经济社会发展。从发展经济学视角看，“新基建”不是简单的经济刺激方案或经济政策工具，而是符合当前中国经济所处历史方位、符合中国经济发展实际的战略部署，有特定的内涵解读和实施路径。

在新冠肺炎疫情冲击下，今年一季度，党中央多次要求加快“新基建”进度，并把推进“新基建”作为提振各方信心、有效应对疫情和推动经济转型升级的重要战略部署。“新基建”的提法其实并不新。2018年中央经济工作会议提出：“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。”“新基建”全称是新型基础设施建设，指发力于科技端的基础设施建设，主要包括5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等领域。从需求侧看，“新基建”有助于稳增长和稳就业，有利于消费升级，能够更好满足人民美好生活需要。从供给侧看，“新基建”能够为中国创新发展、绿色发展，特别是抢占全球科技创新至高点创造基础条件。

“新基建”不仅仅是应对新冠肺炎疫情的短期措施，而是推动经济高质量发展的长期举措。从发展经济学视角看，“新基建”是解决中国经济结构性矛盾和质量性问题的重要手段。发展经济学研究的是经济相对落后国家如何实现工业化和现代化，实现经济腾飞和高质量发展的问题。从历史经验看，一个发展中的国家和地区，不论是属于市场经济私有制，还是属于计划经济公有制，要想实现经济起飞，必须注重解决充实基础设施这一根本性问题。发展经济学既强调经济发展道路的普适性，更重视经济发展道路的特殊性。尊重一个国家或地区的历史和现状，并有针对性的提出经济发展对策。当前，新一代信息技术蓬勃发展，数字经济成为推动经济发展的重要力量，人类社会步入数字社会阶段。“新基建”适应这一新的社会形态和历史阶段发展要求，是发展经济学的最新实践。

一、历史方位视角：数字社会背景下“新基建”的基本内涵

发展经济学要求必须立足发展中国家和地区所处的历史方位，来探寻阻碍经济发展的根源，提出适应当前历史阶段的发展策略。从发展经济学这一视角看，“新基建”的提出有其历史必然性。一方面，人类社会已经进入数字社会。《全球数字经济新图景（2019年）》显示，截至2018年底，全球47個主要经济体数字经济总规模超过30.2万亿美元，占GDP比重高达40.3%。《2019互联网趋势报告》显示，全球互联网活跃人数达38亿人，约占世界总人口的51%。《中国数字经济发展与就业白皮书（2019年）》显示，2018年中国数字经济规模达31.3万亿元，占GDP比重达34.8%，对GDP增长的贡献率达67.9%。数字技术更是在改善人类生存条件、推进经济转型发展、催生新的就业等方面展现出巨大能量。另一方面，不适应数字社会发展的经济条件已经显现。当前，受疫情影响和经济转型发展要求，线上经济活动需求高涨，产业互联网发展日益活跃，对“新基建”的需求十分庞大，“新基建”已难以有效支撑数字经济的快速发展。因此，必须立足数字社会这一全新社会形态认识“新基建”，立足数字经济这一全新经济形态把握“新基建”，更准确的界定和认识“新基建”的范畴。

第一、数字化基础设施是“新基建”的核心

以5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施，本质上是数字化的基础设施。随着物联网推动的万物互联，全球网络连接终端数量大幅增加，数字技术与网络技术相互融合，生成的数据呈指数型增长，云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等新一代信息技术支撑的数字经济进入快速发展阶段。《中国新基建研究报告》显示，中国5G网络将在未来几年迎来爆发式增长，预计到2025年用户规模达10亿人，市场规模达3.3万亿元;5G网络建设累计达1.2万亿元，带动产业链上下游累计投资超3.5万亿元;5G网络商用将带动移动数据流量消费1.8万亿元、信息服务消费2万亿元和终端消费4.3万亿元。此外，5G与云计算、大数据、物联网、人工智能等深度融合，将形成新一代信息基础设施的核心能力，进一步推动社会生产方式改进和生产力发展。党的十九大作出建设网络强国、数字中国、智慧社会的重大战略部署，以新一代信息技术产业化应用为标志的数字经济，需要一套完整的数字化基础设施作为支撑，从而有力助推我国数字经济发展。

第二、传统产业的数字化转型是“新基建”的关键

数字化转型是指利用新一代信息技术，构建数据采集、传输、存储、处理和反馈的闭环，打通不同层级与不同产业间数据壁垒，提高产业整体运行效率，构建全新的数字经济体系，进而优化生产过程、延伸产业链长度、扩展服务环节，为传统产业提质增效。当前，传统产业正面临“爆炸式颠覆”和“挤压式颠覆”双重威胁，很多传统企业正在步入发展衰退期。随着经济发展的日益产业化和全球化，挤压式颠覆对传统产业的冲击日趋明显，传统产业迫切需要探寻新增长点和新发展模式。在信息技术的支持下，各行业数据得到有效整合和共享，数据和数字技术持续为传统产业赋能。比如传统制造业数字化转型和智能制造发展需要工业互联网的支撑;新能源汽车和智能网联汽车的发展需要能源互联网、车联网和智能化交通基础设施的支撑;水、电、气等城市公共基础设施的数字化和智能化转型需要城市物联网的支撑;智慧农业建设需要农业物联网的支撑等。以人工智能为代表的数字化技术正在成为“新基建”的重要组成部分，为传统产业的转型进行技术赋能。

第三、传统基础设施的数字化改造是“新基建”的重点

“新基建”既应包括5G、工业互联网、数据中心这样的信息基础设施，也要包括铁路、公路、水利和市政管网等传统设施的数字化改造升级。特别是经过多年建设与发展，传统基础设施建设已进入成熟期，为发挥投资的最大效能，在处理“新基建”和传统基础设施建设关系的时候，应该将两者视为存量和增量的关系，注意两者的融合和改造提升关系。特别要加快能源、交通、水利、环境资源等领域的数字化、网络化、智能化改造升级，促进重要基础设施的精准管理和高效运行。比如加快改造老旧电网，建设智能电网，提高发电、输电、变电、配电等环节的信息化和智能化水平，实现电力流、信息流、业务流高度一体化;加快改造交通基础设施，建设综合交通运输信息平台，提高交通运输信息化、智能化水平;建立健全环境资源监测系统，建立水、土地、矿产、森林等基础性资源全程动态监测、污染源控制、生态保护信息系统，提高国土资源和环境保护领域的预警、决策和执法能力。

二、中国国情视角：数字中国进程中“新基建”的主要路径

发展经济学要求一个国家和地区在制定经济发展战略或政策时，除了必须考虑经济社会历史因素、历史阶段外，还必须考虑各自的具体国情。当前，中国正在从生产型经济向生产型经济和服务型经济并重转变，对现代化基础设施建设尤为依赖。

此外，中国经济正在从高速增长转向高质量发展，经济体系也在从传统经济体系转向现代化经济体系。现代化经济体系必然需要现代化基础设施，信息化、智能化都是现代化的方向和要求。加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。因此，必须立足中国实际，通过“新基建”进行基础设施创新，提高基础设施供给质量，促进数字中国建设。

第一、聚焦信息技术，打牢“新基建”基础

在疫情防控和经济发展中，现代通讯、数据、互联网信息技术等越来越体现出重要作用。加快推进“新基建”，必须重视新一代信息基础设施建设，筑牢万物互联的基础。一是加快推动5G、人工智能和大数据建设。发展5G通信，既要在核心技术层面，加大核心器件的研发;也要在基础设施层面，继续加快推进5G基站建设;还要在应用层面，着力推进5G与金融、贸易、工业互联等智能应用场景的深度融合。人工智能是引领未来的战略性技术。要推动人工智能与制造、金融、贸易、交通等领域的深度融合，着力打破传统企业与人工智能企业的合作壁垒，规范数据安全。着力推动大数据技术产业创新发展，加快完善数字基础设施，统筹规划政务数据资源和社会数据资源，完善基础信息资源和重要领域信息资源建设，推进数据资源整合、开放和共享。二是着力构建现代化信息基础设施体系。加快推进固定宽带网络、移动通信网络、下一代互联网、北斗系统、太空互联网、广播电视网等各类网络基础设施部署，完善国际国内海路光缆建设，持续扩大网络覆盖范围，提供陆海空天一体化网络接入服务能力。持续推进宽带普及提速，优化骨干网络结构，拓展网络出口带宽，全面构建全光网城市，提供宽带高速网络接入服务能力。推进网络信息基础设施智能化转型，超前部署超大容量光传输系统、高性能路由设备和智能管控设备，实现网络服务能力持续提升和网络管理智能化。

第二、坚持创新驱动，提高“新基建”质量

相比传统基础设施建设以土地、资源等要素投入为主，“新基建”则强调高端装备、高端人才、高端技术等要素投入，建设难度和持续投资相对来说都较大。要提高“新基建”质量，必须坚持创新驱动发展战略。一是用科技创新引领“新基建”核心技术攻关。习近平总书记指出：“要突破自身发展瓶颈、解决深层次矛盾和问题，根本出路就在于创新，关键要靠科技力量。”一方面，要坚持自主创新、重点跨越，努力实现在“新基建”优势领域、关键技术的重大突破，尽快形成一批带动产业发展的核心技术;另一方面，要加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。加快构建产学研用融合协同的技术创新体系，努力攻克高端芯片、工业操作系统、工业软件等基础技术以及下一代网络、人工智能、区块链等前沿技术。二是用融合创新引领“新基建”赋能传统经济。加快“新基建”进度，不是简单的基础设施建设，而是与产业化应用协调推进，助推传统产业创新发展。深入推进智能制造，加强关键共性技术创新，推进智能制造关键技术装备、核心支撑软件、工業互联网等系统集成应用。深入推进市政施设智能化，在城市基础设施规划、建设和运营中充分考虑和最大程度地利用信息技术，优先推广物联网感知设施在城市基础设施上应用，全面实现城市基础设施数字化和联网化。深入推进交通基础设施智能化，以车联网、智能网联汽车、无人驾驶为导向，加快路侧通信设备安装、完善网络环境，积极推广利用传感、采集等设备加快道路、信号灯、道路标识等交通基础设施信息化改造进程，打造智能化的道路环境。

第三、完善产业链条，确保“新基建”安全

随着产业分工深化，国与国之间的竞争实际上是产业链的竞争。“新基建”发力的都是高科技、新产业，处在产业链的高端。确保“新基建”顺利推进，关键是确保“新基建”产业链安全。产业链包含供应链、安全链等，维护产业链安全，就要维护产业链完整，加强供应链管理，确保安全链有效。

一是科学布局“新基建”产业链。一方面，要深度融入全球产业链分工合作，全面推动“新基建”对外开放，吸引外资更多投向信息产业和先进制造业，鼓励跨国公司在中国设立信息技术研发中心。另一方面，加快具有全球影响力的关键引领型信息产业进口替代，加大对新一代信息技术和高端制造业的创新投入，把住产业链关键环节。

二是全力打造“新基建”供给链。产业链安全强调上下游产业间的配套、协调和稳定，其本质是上下游供应链的配套协调发展。一方面，以5G等重点产业为核心，在“新基建”供应链培育上下功夫。要以5G、人工智能等新一代信息产业为重点，形成重点产业对上下游产业发展的带动机制，通过联合攻关、交叉持股等方式，培育一批“新基建”重点产业的配套企业。另一方面，以重点企业为龙头，在“新基建”供应链管理上下功夫。“新基建”龙头企业要积极使用自主可控技术和国产供应商，赋予新技术和中小企业试错空间，依托龙头企业产品的较高市场占有率，倒逼上下游企业改进材料质量、改进技术研发和改进服务质量。

三是着力筑造“新基建”防护链。一方面，构筑“新基建”产业链安全防控体系，建立健全外商投资、并购审查机制，避免外商恶意并购或者控制我国“新基建”产业链核心环节。加强对敏感技术和高端装备“走出去”的管理和控制，降低高端产业“空心化”风险。另一方面，建立“新基建”产业链安全预警机制。密切关注国外针对我国设置的技术性贸易壁垒情况，强化行业协会在高新技术产业链安全预警机制中的作用。注重运用大数据技术，加强对高技术产业在材料供应、设计、仓储、物流、生产、销售、用户使用等各环节的监测和分析，及时发现产业链中的安全隐患。

第四、升级数字消费体系，提升“新基建”效益

在新冠肺炎疫情期间，消费场景快速向云端转移，线上业态、线上服务、线上管理逆势爆发，“新基建”表现出了对新消费的强劲拉动作用;同样，新消费也呼唤“新基建”提供和加强硬件保障，特别是构建完备的数字消费系统，让“新基建”和新消费同频共振。一是建立健全信息惠民服务体系。拓展信息惠民服务渠道，充分利用移动应用、自助终端、网站、数字电视、智能家居等网络化方式和社会企业渠道，构建多样化、泛在化、便捷化的惠民服务信息接入渠道。充分利用互联网、电信、金融、能源、广电等企业网络平台渠道广覆盖优势，加强信息惠民服务推送，推行信息普遍覆盖和信息无障碍服务，提高信息惠民服务城乡、区域、人群均等化水平。二是积极培育壮大线上消费体系。大力促进消费提质扩容，支持新业态新模式，丰富5G、超高清视频、增强现实/虚拟现实等应用场景，推动发展远程医疗、在线教育、数字科普、在线办公、协同作业、服务机器人等，带动智能终端消费。扩大优质数字文旅产品供给，加快释放新兴消费潜力，发展沉浸式体验型文旅消费，引导和培育网络消费、体验消费、智能消费等消费新热点新模式。鼓励线上线下融合等新消费模式发展，推动“智慧商店”“智慧街区”“智慧商圈”建设。

三、政策选择视角：保障“新基建”高质量发展的政策环境

现代发展经济学不再强调用统一的理论和政策建议去指导各个发展中国家，而是注重根据各个国家特定的历史和社会背景，作具体的分析，提出切合实际的政策建议。“新基建”的突出特点是“信息化”“高技术”和“补短板”，是中国建设现代化经济体系的最重要引擎和最重要一环。“新基建”关键在“新”，不仅仅指要加强硬的“新基建”，还要加强软的“新基建”，努力为“新基建”高质量发展营造良好的政策环境。

第一、加强统筹规划，积极稳妥推进

“新基建”与传统基础设施建设有本质差别。大量“新基建”领域的核心短板并不在于物质和资本的短缺，而是在于技术瓶颈、协同瓶颈和其他软件基础设施不足。因此，盲目投入大量资金可能面临较大的创新失败风险，造成资金浪费。一是加强战略引导。将“新基建”列入国民经济和社会发展“十四五”规划重点任务，编制国家级专项规划，形成发展“新基建”的顶层设计。充分吸收过去传统基础设施建设的经验教训，统筹协调好“新基建”的全国部署和重点地区、重点领域建设，形成全国一盘棋的良好格局。二是要加强应用引领。通过开展试点示范、推进“新基建”示范基地和园区建设等方式，引导形成一批可复制、可推广的最佳实践案例。鼓励“新基建”相关企业立足行业需求开展应用创新和商业模式创新，支持其创新成果的复制推广。

第二、放开市场准入，激发市场活力

“新基建”与传统基础设施不同，一方面，“新基建”技术门槛高、创新要素强，与政府主体相比，市场主体具有天然的技术优势、人才优势、资金优势和管理优势;另一方面，“新基建”很多项目具有明显的商业化价值，应该用市场的手段去推动。

一是进一步放开基础设施建设投资领域的市场准入，为民营企业参与基础设施建设投资拓展渠道、消除限制。在传统基础设施建设领域，当前民间投资仍存在不小的准入门槛。水电燃气、交运邮政仓储业和水利环保公用事业，其民间投资合计占固定资产投资的比例不到30%。因此，要全面实施市场准入负面清单，对于清单之外的所有行业、领域，给予各市场主体公平参与的机会，真正做到非禁即入、平等竞争。合理确定投资资格，不得设置超过基础设施项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。

二是进一步做好“新基建”项目可行性评估，发挥好政府和市场“两只手”的作用。在“新基建”领域，政府应充分让市场发挥资源配置的决定性作用，主要通过制定行业规则、设施标准、产业规划布局等，推进市场有序运行。對商业化价值低但又非常有必要的、或涉及公共信息安全的、或市场整合难度比较大的“新基建”项目，政府要积极主导或牵头。

第三、优化营商环境，加强政策支持

一是加强环境营造。研究制定促进“新基建”政策体系，破除体制机制障碍，加强“新基建”共建共享。加强有关法律法规、行业管理、安全保障、资源配置等方面的政策协同，加大“新基建”有关知识产权保护力度，落实竞争中性原则，依法保护企业家合法权益。二是完善考核机制。推动建立地方政府精准考核机制，将“新基建”等符合未来经济发展方向的内容纳入到考核指标。三是加强政策支持。“新基建”大多属于新技术新产业，需要不同于传统基础设施建设的财政、金融、产业等配套政策支撑。在财政政策方面，继续加大研发支出加计扣除的范围和力度，降低高新技术企业税率，设立“新基建”引导基金，加大政府采购对“新基建”支持的力度，发挥财政资金的外溢效应和带动效应;在货币金融政策方面，要在低息融资、专项贷款、多层次资本市场培育、并购、发行上市、发债等方面给予“新基建”相关企业一定的政策倾斜，切实降低企业负担，拓宽企业融资渠道;在产业政策方面，制定明确的“新基建”指导目录，进一步明确“新基建”范围和支持项目，分类制定相应的扶持政策。

责任编辑：梁媛

liangyuan@staff.ccidnet.com