利益相关者视角下非政府组织参与环境治理的模式创新研究*——以绿色浙江“吾水共治”圆桌会为例

蒋惠琴 俞银华 张 潇 邵鑫潇

(1.浙江工业大学公共管理学院，浙江 杭州 310023；2.宁波大学商学院，浙江 宁波 315211)

近年来，随着环境问题的日益复杂化，多元主体共同参与的环境治理模式逐渐成为主流趋势[1]。现代社会公共治理理论提倡除了政府之外，国际组织和社会公众等要参与其中，多方力量组成管理网络，相互之间既有分工又衔接制衡[2]。非政府组织(NGO)作为由公民个人或团体为实现公共利益而发起的提供社会服务的社会民间组织，相比政府和企业等主体具有独特优势。2015年，我国新《环境保护法》将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，有效应对环境保护中的“政府失灵”和“市场失灵”问题。同时，十九大报告进一步明确指出，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，充分表明NGO已成为参与环保的重要力量[3]。

从以往研究来看，围绕NGO参与环境治理的研究主要从NGO与政府的互动关系展开。随着NGO的快速发展，研究的关注点转向NGO的作用机制、制度空间与行动策略。ADENEW等[4]采用半结构式问卷定量分析了埃塞俄比亚的NGO在制定政策中的作用，发现NGO主要参与政策执行。周雯珺等[5]则基于灰色关联和因子分析对我国环境污染第三方治理模式进行了有效性评价，发现采用第三方治理模式的样本城市环境治理改善效果排序上升，说明该模式可有效减少环境污染。叶托[6]分析了4种功能不同的制度安排下NGO的行动策略。李争等[7]运用文献分析法和对比法探究矿区土地污染共同治理现状和问题，发现多元利益相关者共同治理在资金、信息交流和监管等方面更具优势。

尽管有学者研究发现环境治理需要利益相关者的广泛参与，但是多元环境治理体系如何形成，NGO如何更有效地主动协调多方利益、维护公众权益、促进民主协商、实现多元共治，这是一个新的研究命题。因此，本研究从实际案例出发，通过分析NGO参与环境治理的传统作用模式，并在利益相关者理论指导下，就如何突破现有的传统模式，实现参与机制和参与模式的创新展开深入探讨，为促进NGO更广泛地参与环境治理给出对策建议。

1 NGO参与环境治理的传统模式

1.1 NGO参与的政府主导模式

此模式下的NGO多为政府设立或发起，经费主要由政府提供，参与环境治理的过程一般由政府主导。NGO的角色主要是配合政府对社会公众进行环保宣传与教育或参与决策、提出建议，起到协助政府部门制定合理的治理政策的作用[8]。其优势在于借助政府的行政权力，能较快实现环境治理目标，但缺点是NGO对政府的依赖性强，独立开展活动能力较弱。这种模式下，公众更多是被动式参与，较少涉及利益诉求的直接表达和现实意义上的治理过程参与。

1.2 NGO自发的环境治理模式

此模式下的NGO往往是通过自下而上的方式成立，各项活动由NGO自发组织开展，如通过宣传环保知识和法制教育引导公众依法维权、提供环境保护信息服务、通过舆论施压监督环境破坏者等。这种模式的优势在于NGO参与面广，灵活性强，与公众联系紧密，但实际参与环境治理的能力较弱，各项活动开展的程度和范围完全取决于NGO自身的能力。同时，由于缺乏权威性和合法性，难以对污染企业形成有效制约[9]。

1.3 NGO参与的综合治理模式

这是一种通过发动政府、企业、公众共同参与环境治理的传统模式[10]。NGO通过将公众信息积极反馈给政府和相关企业，使政府和企业随时掌握环境动态，适时采取治理措施。这种模式下，NGO充分发挥了公众与政府、企业间的桥梁作用，促进政府环境政策及时落实和企业环保决策准确执行。但是此模式下环境信息的传达依赖于NGO，相对缺乏公众利益直接表达的通道，没有充分调动社会资源和社会力量。这种模式实质上是政府主导的多主体参与模式，各主体之间难以实现平等的沟通和对话[11]。

2 环境治理中的利益相关者

环境是最大的公共物品，要实现多元主体的共同治理，需要发展利益表达和参与的新渠道，构建一个颇具包容性的社会结构[12]。1983年，FREEMAN等[13]进一步提出广义的利益相关者概念，不但将影响结果达成的个人和群体看作利益相关者，也把受目标达成过程影响的个人和群体看作利益相关者，并把政府、企业、NGO等纳入利益相关者研究范畴。利益相关者共同参与可视为一个集体选择和合作互动的过程，依据正式的强制性法规或非正式的约定，将具有不同兴趣和意愿的一系列利益相关者聚集在一起，通过协商对话、意见交换、互动交流，共同管理相关的利益问题，有效促进社会公共利益，推进经济和社会进步[14-15]。

环境治理中的利益相关者参与，强调多元主体共同参与、协商、对话和决策。然而治理体系中每个主体的价值取向、利益追求、对话能力不同，各主体之间往往表现为动态博弈的关系。传统的行政命令模式主要依赖政府的绝对权威来促使合力的形成，但在多元共治模式下，容易走向“无中心”的虚假合作。NGO作为独立于政府之外的第三方，可以为多元主体共同参与提供组织化和制度化的参与模式，这是转变传统环境治理模式、协调各方利益的有效解决方式[16-17]。

通过NGO来搭建平台，发动利益相关者共同对话，平等参与环境治理，并有效整合各方力量，这是一种模式上的创新。环境治理中利益相关者，包括政府、企业、NGO、公众、专家学者、法律机构以及新闻媒体等多元主体，他们能从各自的角色定位、动机目标、知识经验和资源优势出发，发挥其特有的功能，以多维度的视角解决环境问题，并形成有效监督，确保环境治理过程的独立性、民主性和科学性(见表1)。

表1 环境治理中的利益相关者分析

3 创新模式探索：绿色浙江“吾水共治”圆桌会

3.1 “吾水共治”圆桌会的组织过程

绿色浙江是浙江省建立最早、规模最大的环境NGO。2014年，为响应浙江省委省政府“五水共治”行动，推动公众积极参与河流治理，绿色浙江发起了“吾水共治”的公益行动。圆桌会通过选取浙江省11个地市污染较重、治理较难的河道，召集管辖该河道的政府相关负责人、污染涉事企业负责人、流域内的公众代表、相关治水专家和法律专家及媒体等利益相关者来共商对策。

从环境问题的识别到最后污染治理后的监督评估，绿色浙江作为NGO在整个过程中的作用主要体现在3个阶段，分别是宣传造势阶段、共谋方案阶段和回访监督阶段。通过这3个阶段，达到识别水域污染问题，搭建互动平台，整合各方力量，促进民主协商，形成统一共识的目的，最终实现环境的有效治理(见图1)。

图1 绿色浙江“吾水共治”圆桌会组织过程Fig.1 Organization process of Green Zhejiang “our water co-governance” round table

3.2 “吾水共治”圆桌会作用机制分析

(1) 发动环境治理，利益相关者共同参与。圆桌会中各利益相关者作为独立的参与主体来共同推动民间力量参与治水决策，在我国社会组织中并不多见，这种面对面平等商议的机制可有效改善公众参与环境治理积极性不高的局面，改变以往政府直接管制的形式。每场圆桌会都会邀请治水专家与法律专家等专业人员参与，充分整合了社会资源，为方案出台提供更为全面的意见。圆桌会模式中的利益相关者并不固定，治理主体的独立性和合作性为共同对话奠定了基础。

(2) 组织环境治理，利益相关者民主协商。圆桌会使各利益相关者有了共同对话和民主协商的集体决策机会。比如在宁波奉化“吾水共治”圆桌会上，利益相关者主要围绕方门江污染原因、治理难度及解决方案展开面对面交流。经过圆桌会，在充分考虑各方意见的基础上拟定了处理方案：养殖户建设生态消纳地等污染物处理设施，并组建一个污水有机肥加工厂，原农林局等组织专业人员到现场帮助指导，政府也明确给出了治水时间表(见图2)。通过多方共同对话和民主协商，有效增加了治理主体参与的深度和广度。

图2 宁波奉化“吾水共治”圆桌会中的利益相关者民主协商Fig.2 Democratic consultation among stakeholders in the round table of “our water co-governance” in Fenghua,Ningbo

(3) 助推环境治理，完善利益相关者协作机制。圆桌会赋予NGO发起倡议，平等对话，并联合多方力量要求流域内政府部门、企业和相关利益者联合采取治理措施的权力，有效解决了跨区域河流水污染问题。如在安吉“吾水共治”圆桌会中，针对双溪河道跨越安吉和余杭两个行政区域的特殊性，圆桌会邀请了两地利益相关者共同参与对话，推动出台了《余杭安吉互通水域水质联保联动工作机制》。该机制的建立在短时间内解决了联动治水问题和水体反复污染的问题，形成了复制性、推广性强的解决方案，该机制已经辐射到整个安吉和周边的临安及安徽的广德、宁国等，为其他跨区域水域环境治理提供了较好的经验借鉴。

3.3 圆桌会模式的机制创新

圆桌会模式中，NGO以环境利益最大化为目标，主动发起并协调各方利益，有效推动了环境治理中政府、企业、公众等主体的平等交流与互动。各利益相关者以主体独立为前提，权责明确，互动过程实现资源互补。这种模式区别于传统的综合治理模式，NGO不再简单作为信息传达者，而是作为发起者和协调主体，让各利益相关者平等对话、民主协商，有助于政府综合各方意见进行现场决策，充分提高环境治理效率，从而形成有效的环境治理新格局(见图3)。

图3 圆桌会模式的环境治理新格局Fig.3 New pattern of environmental governance in round table mode

这种环境治理新模式主要包括以下3种机制创新：

(1) 创新决策机制。此模式下多元主体参与环境治理充分发挥了信息优势，使权利运行多向互动，打破传统政府主导模式下信息传播迟缓的困境，让“有事商量着办”成为政府和公众在民生领域沟通的常态。圆桌会的实施，让公众掌握了沟通对话、相互尊重和共同决策的能力和技巧，增强了公众参与的责任感与使命感，提高了民主协商治理能力。

(2) 创新执行机制。圆桌会召开过程中，NGO代表积极建言献策，借助媒体影响力促使政府出台并实施政策方案。圆桌会在群策群力共商对策后，核心利益相关者基本达成共识，形成了统一的行动方案，通过法律框架下的对话协商方式平衡各方利益，减少了环境治理中的摩擦与矛盾，提升了治理效率。

(3) 创新监督机制。为了解圆桌会结束之后落实情况，每场圆桌会后NGO联合主流媒体回访监督，增进政府与公众的互信及合作。通过过程参与、协商对话及信息公开，将环境治理置于公众监督之下，公众从旁观者变成积极主动的参与者、支持者和倡导者，实现阳光和透明治理，NGO也真正发挥了桥梁作用。

4 完善NGO参与环境治理的对策建议

4.1 转变政府职能，构建利益相关者网络体系

政府职能转变是环境治理的重要环节。政府要加强自身改革，坚持简政放权、服务为本，对于NGO愿意积极承担且有能力承担的环境问题，可通过委托、承包、采购等方式交由NGO实施。积极搭建利益相关者网络体系，健全环保服务网站，提供一站式环境服务，在完善省级统一平台的基础上，合理划分专栏，建立包括信息公开、业务办理、上访互动(论坛、问卷)等功能的专业、权威、全面的环境治理网络。充分借助互联网和大数据平台，方便公众随时监督和举报身边的环境问题。

4.2 加强公众参与，搭建利益相关者合作平台

公众广泛参与是环境治理的强大动力。培养广泛和系统的“参与文化”，提高社会对环境的认知度[18]，提供多样化的公众参与渠道，搭建适应当代社会发展的合作平台。提升公众对环境信息公开的认识，增强参与民主协商和共同决策的意愿，明确利益相关者在环境治理过程中所承担的角色。建立科学合理的评估指标体系，引导公众参与评估，构建起利益相关者共同参与的全过程决策、执行和监督的长效机制，通过评估不断改进并完善共同治理模式，提高环境治理效率。

4.3 落实政策法规，回应利益相关者合理诉求

政策法规的有效落实是环境治理的重要保障。要完善相关法律法规，明确界定各主体的权利和责任范畴，对具体履行义务的方式和程序作出详细规定。除规定法律责任外，规定相应的民事、刑事责任，加大责任追究力度，提高相应的违法成本，落实区域府际协同治理[19]。完善信息公开制度，确保政策的透明度，综合考量经济效益、社会效益和环境效益，把环境效益摆在重要位置，建立目标考核制度，优化产业结构和增长方式，助推绿色发展。加大环境执法力度，积极开展环境公益诉讼，回应利益相关者的合理诉求。

4.4 提升组织能力，推进利益相关者动态联动

NGO自身组织能力的提升是环境治理的助推力量。NGO要拓宽资金筹集能力，争取得到政府、企业及个人的资助，加强财务管理，保证NGO资金运用的透明度，提高组织公信力。提高专业化服务水平，加强志愿者队伍培训，充分利用专家、技术等在更深层次上挖掘环境问题，形成各主体动态联动机制，提出切实有效的解决方案。同时要保持NGO自身独立性，成立NGO行业协会，加强信息共享与交流，构建NGO监管体系，制定科学合理的考核指标体系，真正起到协调、监督和反馈作用。

5 结 语

绿色浙江“吾水共治”圆桌会的成功实践，植根于中国大地，集中体现了我国环境治理体系的自我完善和自我丰富的过程。本研究通过对该案例的深入分析，提出了NGO参与环境治理的新模式。环境治理需要坚持多元参与和协同推进，要明确政府、企业、社会组织与公众等主体在环境治理中的责、权、利，不断丰富不同利益主体之间的对话和协商机制。通过模式创新，形成可复制和可持续的多元参与机制，这将有效促进环境治理主体之间协同、有序和良性发展。