一部社会资本投资乡村振兴的指南

龙文军

实施乡村振兴战略需要大量增加对农业和农村的投入，但是仅仅靠财政资金的投入远远不能满足需要，必须多渠道增加投入。日前，农业農村部就印发了《社会资本投资农业农村指引》（以下简称“指引”），这是一部指导社会资本投资乡村振兴的重要指南。结合国家重点规划、示范园区、重大项目工程的实施，以“指引”的形式，把社会资本投资农业农村的重点产业和领域展示出来，既向社会资本展示了农业农村的投资空间，又为社会资本提供了发展的机遇，必将激发起社会资本的动力和活力，为国家实施乡村振兴战略注入强大的资金。

落实国家三农投资政策的具体举措

党的十八大以来，国家大力深化农业投融资体制改革。2014年，国务院下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕 60号），推进农业领域政府和社会资本合作。2015年，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（ 国办发〔2015〕42号），把在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。2016年，中共中央国务院下发了《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）文件，要求建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。2017年，财政部、农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，以加大农业领域PPP模式推广应用为主线，优化农业资金投入方式，改善农业公共服务供给，引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设等六个重点领域。2018年，农业农村部、财政部联合印发《关于做好2018年农业生产发展等项目实施工作的通知》，进一步创新财政支农体制机制，深入推进涉农资金统筹整合，全面实行“大专项+任务清单”管理方式，提升财政资源配置效率。2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，要求充分发挥PPP模式积极作用。2020年，农业农村部专门发布了《社会资本投资农业农村指引》（以下简称“指引”），旨在推动补上“三农”领域短板，助力农业农村经济转型升级。从政策变化脉络来看，农业农村部下发的这份“指引”与党中央国务院对农业农村的投资政策是一脉相承的，是落实国家投资政策的具体举措。

明确投入重点产业和领域的参考依据

一直以来，农业投资的资金供给方和需求方的信息严重不对称，一方面是大量社会资本闲置，难以找到较好的投资通道；另一方面现代农业和农村发展亟待突进，资金投入却不足。这个“指引”就把资金需求方的信息充分展示出来，社会资本可以根据自身的资源禀赋进行合理选择。“指引”指出了社会资本投资农业农村应聚焦现代种养业、现代种业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农业科技创新、农业农村人才培养、农业农村基础设施建设、数学乡村建设、农村创新创业、农村人居环境整治共12个农业农村现代化建设的重点产业和领域，实际上这些重点产业和领域涵盖了乡村的产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴的方方面面。由于传统农业投入周期长、风险大、效益低，很难吸引较大规模的社会资本涉足。现代农业是建立在现代信息、科技、人才等的基础上，投入虽然大，周期虽然长，但是社会各项要素组合的能力，规避风险的能力更强了，效益更高了。因此，在现代种养业方面，“指引”支持社会资本发展规模化、标准化、品牌化和绿色化种养业，巩固主产区粮棉油糖胶生产，大力发展设施农业，延伸拓展产业链，增加绿色优质产品供给。

鼓励和带动社会资本投入的重大创新

在国家大力支持农业农村发展的背景下，如何有效调动多方力量投资到农业农村一直是一个重要的问题。社会资本大量参与农业开发，不仅可以有效缓解农业投入不足的问题，而且可以带来现代的发展理念、先进的组织形式，为传统农业向现代农业转型升级注入新的动力。“指引”鼓励社会资本与政府、金融机构开展合作，充分发挥其市场化、专业化等优势，加快投融资模式创新应用，为投资农业农村开辟更多有效路径，探索更多典型模式。同时，还鼓励社会资本根据各地农业农村实际发展情况，因地制宜创新投融资模式，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，稳妥有序投入乡村振兴。“指引”强调投资的系统化和整体化，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案。例如，引导社会资本参与完善全产业链开发，推进种养业与农产品加工、流通和服务业等渗透交叉，强化农村一二三产业融合发展。也支持有实力的社会资本探索区域整体开发模式，统筹农业农村基础设施建设与公共服务、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资。“指引”还鼓励各级农业农村部门筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目，优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目。鼓励社会资本探索通过资产证券化、股权转让等方式，盘活项目存量资产，丰富资本进入退出渠道。

改善农业和农村投资环境的显著标志

大量社会资本一直在努力向农业农村进军，取得了一些显著成效。但是，有些社会资本投资项目在实施过程中，由于政策变化、人员变更等，碰到了各种各样的问题，不仅项目无法进一步落实，而且还面临着更大的赔付责任，严重影响了进一步投资农业和农村的积极性。这个“指引”就是改善投资环境的显著标志。“指引”强调，各级农业农村部门可以加快推动设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金，充分发挥其引导和资金撬动作用，这就为社会资本奠定了发展基础。“指引”鼓励政府部门要为社会资本提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务，打造一批合作平台，促进要素集聚、产业集中、企业集群。引导社会资本投入到粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区，以及国家现代农业产业园为核心的“三区一园”，以及农业产业强镇、农村产业融合发展示范区、农业对外开放合作试验区、南繁硅谷等重大农业园区。依托高标准农田建设、优质粮食工程、大豆振兴计划，奶业振兴行动、畜禽种业振兴行动，农村人居环境整治、信息进村入户工程、国家现代种业提升工程等，开展深入建设。经过多年建设，这些国家行动计划和工程已经为社会资本进入打下了良好的基础。

（作者系农业农村部农村经济研究中心研究员）