企业突发环境事件应急预案编制中存在的一些问题及建议

摘 要： 通过对我国当前企业突发环境事件应急预案编制过程中存在的一些问题进行梳理、分析、归纳，结合作者多年工作经验积累，从企业生态环境保护主体责任落实、编制技术提高、评审管理制度变更等角度分析原因，提出对应建议，提高预案编制质量，保障事件处置工作顺利，减少生命健康及生态环境损害。

關键词： 企业;突发环境事件;应急预案

我国突发环境事件（以下简称事件）应急制度建设始于2005年吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸引起的松花江水污染事件[1]，历经15年的不断发展与完善，突发环境事件应急预案（以下简称应急预案）编制积累了不少经验，在规范事发后应对、提高应对能力、避免或减轻影响及加强企业与政府应对工作衔接等方面发挥着重要作用。

1 应急预案存在的问题

目前，相关企业基本都能按要求完成应急预案的编制修定及备案工作，但是编制质量良莠不齐，整体水平有待提升，主要存在以下几个典型问题。

1.1 应急预案各组成文本职能不清

企业完成应急预案编制后，要组织专家和周边居民、单位代表对环境应急预案及编制说明、环境风险评估报告、环境应急资源调查报告（以下对应简称预案文本、编制说明、评估报告、调查报告）等文本进行评审[2]。预案文本是应急预案编制的核心，是处置突发事件或日常演练时的重要工具，文字、章节应做到精练不累赘。编制说明是对调查、编修、征求意见及推演等全过程的总体说明，做到简单明了即可。评估报告的主要内容有资料准备与环境风险识别、可能发生的事件及后果分析、现有环境风险防控和环境应急管理差距分析及完善措施和实施计划、划分事件风险等级等，要有详细调查结果、分析过程及评估结论。调查报告说清事件应急资源调查概要、过程及数据核实、结果与结论。其中，评估报告及调查报告是预案文本编制的重要依据和支撑。

目前应急预案中普遍存在各文本职能不清、内容互相重复引用导致繁冗不精练等问题，其中企业基本情况、环境风险分析、环境应急资源等内容重复较多。

1.2 事件预案中关键内容缺失

虽然大多数应急预案基本都能从可能的事件情景出发编制，但是经常有关键内容缺失的文本，有的部分事件情景及对应处置措施缺失或互相不呼应，有的甚至存在周边居民和单位无法获得事件信息等重大问题，按照《企业事业单位突发环境事件应急预案评审工作指南（试行）》规定，后一种情形可以直接被评审组判定为不通过评审，需要重新编制完善后再开展评审工作。

1.3 预案文本实操性不强

预案文本是全部应急预案文件的核心部分，其编制原则要求具有系统性、针对性、协调性、实操性。常见以下几个问题：

体系构成不合理。一般企业预案文本应以现场处置预案为主，但是有超大型或环境风险单元较分散的企业预案文本需要综合预案、专项预案和现场处置预案或其他，普遍未能做到综合预案体现战略性、专项预案体现战术性、现场处置预案体现操作性。事件一般都是伴随安全生产事故发生的，应急预案应当和安全生产等其他应急预案衔接，避免组织指挥、应急响应等环节独立而不符合企业实际情况导致无法操作。

组织指挥机制不健全。体系构成人员安排不合理、职责不清楚，不能结合企业内部部门、人员实际情况编制。各应急处置小组不能明确日常及应急职责，职责有缺失或交叉重复现象。如某企业组织体系中现场处置组人员为安全环保科的机关工作人员且只有2人，未将基层工作人员纳入队伍。

企业应急预案中对事件分级、预警分级、响应分级三个概念理不清。有预案文本将三个分级互相对应，导致概念混淆。在实际工作中，为了保证各方对事件定性一致，事件分级必须根据严重程度与国家突发环境事件分级保持一致，即特别重大、重大、较大和一般四个级别，主要用于政府对事件的预判响应及事件危害程度最终定性;预警分级应根据发生事件的可能性大小、紧急程度及采取的响应措施将企业内部预警分级分为橙色（接警时事件可能发生而未发生）和红色（接警时事件已发生或由橙色预警升级）两个级别;响应分级是根据事件可能影响范围、造成的危害和需要调动的应急资源，对应响应级别，通常分为Ⅰ级响应（社会级：污染超出厂界或企业自身无法处理，由政府主导处置）和Ⅱ级响应（企业级：污染在厂界内且能独立处理，由企业主导处置），层级较多的大型企业，在Ⅱ级响应级别内可以再次分级[3]。

应急响应中预警、处置等环节可操作性不强。应急响应是预案文本的核心，其编制质量直接影响事件能否成功处置。一是应急预案中存在将预警和处置混为一谈或者完全独立不能有效衔接的极端现象。一般认为，事件应急响应可以分为两种情况，第一种是接到报警时事件未发生但是有可能要发生，可以发布预警并采取相应的预警行动予以应对，根据事态发展解除或升级;第二种是接到报警时事件已经发生，需要立即采取应急处置措施，两者是前后承接发展关系。二是应急响应责任人不明确。应急响应责任人不明确或者与组织指挥体系中机构人员不呼应，存在“相关科室”“相关人员”等大量不确定性表述。三是现场处置措施不具体，无或未按要求编制应急处置卡。不能体现第一时间采取关闭、封堵、围挡、喷淋等措施切断和控制污染源，无消防废水、废液等收集、清理和安全处置工作内容。应急处置卡没有按照人员职责岗位和事件演变情景进行分类。四是应急监测方案制定不详细，监测因子、布点方案等内容只做原则性规定，缺失应急监测技术支持单位。

2 产生问题原因分析

2.1 企业履行生态环境保护主体责任意识不强

企业相关负责人认为应急预案编制备案就是履行程序，没有把应急预案作为规范事发后的应对工作、提高事件应对能力及避免或减轻事件影响的总抓手，在事发后往往撇开应急预案进行处置。

2.2 编制人员水平参差不齐

随着应急预案编制管理要求逐渐严格，技术人员既要清楚应急预案编制的基本规范，还要充分掌握企业的工艺流程、产污环节、周边环境等资料。企业自己组织人员编制时存在生态环境保护及应急管理专业知识缺陷，委托第三方咨询机构编制时又对企业相关情况了解不充分。加之当前应急预案管理为备案制，并不对人员及机构资质要求。

2.3 评审人员把关不严

评审由企业自行组织或委托咨询机构办理，负责专家选择、组织评审等工作，个别专家因專业技术水平限制或不能正确理解自己职责所在，在评审中存在将“帮企业把关”变为“替应急预案过关”的怪现象。

2.4 技术规范体系有待健全

我国企业应急预案编制备案工作起步较晚，有技术规范借鉴生产安全事故应急预案相关依据;国家还未正式发布预案文本编制指南、特殊行业风险评估指南等规范;已经发布的技术规范与各省原有文件内容有冲突，各地未及时将文件废止，编制技术人员及评审专家无所适从。

3 建议

3.1 建立健全技术规范体系

国家层面尽快出台预案文本编制指南、特殊行业环境风险评估指南等技术规范[4]。各地主管部门尽快清理不能满足当前要求的文件，完善本地特征行业企业应急预案编制技术规范。

3.2 改变应急预案评审方式

修订相关法规文件，取消由企业直接组织评审的管理方式。充分发挥行业协会作用，企业应急预案编制完成后委托协会组织评审，协会可以综合安排一次评审多个应急预案，替企业减轻负担。建立评审质量责任追究制度，协会和专家共同为评审质量负责，管理部门将应急预案与环境影响评价、建设项目竣工环境保护验收等生态环境保护技术专家库合并建立，评审专家随机抽取。探索对专家实行信用白黑名单制度，强化专家履职尽责意识，提高专家技术水平。

3.3 落实企业主体责任

应急预案编制及执行的主体责任是企业。执法机构通过对企业应对事件专项执法检查等方式，督促企业重视该工作，指导企业通过合同约定责任等方式加强咨询机构管理，提高应急预案编制技术水平。企业应定期认真开展应急演练，并撰写演练评估报告，分析存在问题，及时完善应急预案，保障事件处置顺利，减少事件发生频率，降低事件对生命健康及生态环境损害程度。

参考文献：

[1]王利娟.我国突发环境事件应急制度的完善[D].哈尔滨：东北林业大学，2017.

[2]环境保护部.企业事业单位突发环境事件应急预案评审工作指南（试行）[S].（环办应急〔2018〕8号），2018.

[3]环境保护部.典型行业企业突发环境事件应急预案编制指南（征求意见稿）[S].（环办应急函〔2017〕1271号），2017.

[4]王鲲鹏，曹国志，贾倩，朱文英，周游.我国政府突发环境事件应急预案管理现状及问题[J].环境保护科学，2015，41（4）：6-9.

作者简介： 孙彦智（1977—），男，汉族，工程师。