自然保护地整合与优化工作的研究和探索

张传芹

摘 要：当前我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，保护面积覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%，在维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。但长期以来存在的顶层设计不完善、管理体制不顺畅、产权责任不清晰等问题，与新时代发展要求不相适应。党中央、国务院对建立以国家公园为主体的自然保护地体系高度重视。2018年以来，党和国家机构改革方案有关文件中明确，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

关键词：自然保护地;整合优化工作

一、自然保护地的现状

目前邹城境内自然保护地资源丰富，种类多样，共有4级5类型20个（机构），各类保护地14处，占整个济宁总数的1/3，总面积272.64km2，占全市总面积16.8%，其中自然保护区3个，风景名胜区1个，湿地公园8个，森林公园6个，地质公园2个，共涉及13个镇街，27264.81公顷，这些保护地在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。

二、主要资源分析

（一）峄山市级自然保护区

峄山市级自然保护区总面积5000公顷，位于邹城城区东南、孟子湖西南。包括峄山林场、大牙山、唐王山、孟子湖等，是以自然景观、历史遗迹和生态湿地为主自然保护区，属“自然生态系统类别”中的“森林生态系统类型”自然保护区。

（二）十八盘市级自然保护区

十八盘市级自然保护区总面积3000公顷，包括国有十八盘林场、城前镇梨杭林场，以及两镇部分自然村的林地和荒山。是以保护稀有树种和水源涵养为主的自然保护区。属“自然生态系统类别”中的“森林生态系统类型”自然保护区。

（三）凫山县级自然保护区

凫山县级自然保护区位于郭里镇境内，保护区规划面积为2970公顷，属“自然生态系统类别”中的“森林生态系统类型”自然保护区。

（四）邹城峄山省级风景名胜区

峄山风景名胜区位于山东省南部，范围涉及邹城市境内的千泉街道、峄山镇、香城镇、大束镇、张庄镇、田黄镇等街镇，总面积为67.86km2。1987年，被山东省人民政府批准列为省级风景名胜区。

（五）峄山国家地质公园

山东邹城市峄山国家地质公园位于鲁西南济宁市邹城市市区的东南侧、鲁中南低山丘陵的西南边缘，总面积11.33km2，是一处以新太古代晚期花岗岩地质遗迹、地貌景观为鲜明特色，涵盖构造形迹、水体景观、环境地质遗迹景观等多种地质遗迹类型及人文古迹、自然生态环境极佳的综合性地质公园。2012年，国家林业局将峄山列为国家森林公园;2018年，被国土资源部批准第八批国家地质公园资格。

（六）凤凰山省级地质公园

邹城凤凰山省级地质公园位于山东省邹城市东部，以凤凰山和十八盘山为主体，涵盖了主体山系的自然景观资源，总面积14.75km2。

三、存在问题

由于历史的原因，邹城市自然保护地存在问题比较突出：部分保护区划定不够合理，未能处理好保护与开发的关系;部分保护区定位缺乏科学依据，野生动植物保护对象稀缺性差，保护级别低，生态系统典型性不明显;个别保护区重叠设置，或多头管理或管理缺失。因此开展自然保护地整合优化工作对邹城市来说非常有必要。

四、邹城市自然保护地整合优化工作的思路

此次整合优化我们遵从几个原则：切实解决历史遗留问题。国家级的牌子必须保留。济宁市级以下保护地尽量撤销。尽量不新增管理机构。尽量全部转为自然公园。整合优化大致思路：

（一）合理确定自然保护地类型

各类自然保护地按照自然属性、生态价值和管理目标等特征，确定为国家公园、自然保护区、自然公园三类。

（二）整合重叠交叉自然保护地

按照同级别保护强度优先、低级别服从高级别原则进行整合，经专家评审，科学确定自然保护地数量、类型和名称，一块自然保护地只保留一个牌子。整合区域内多个管理目标差异大、自然文化特征差异明显区块时，可以通过科学评估后，整合为不同的自然保护地。

（三）归并相邻相连自然保护地

对生态过程联系紧密、自然资源产权相同的相邻或相连的多个自然保护地，归并为一个自然保护地，在科学评估的基础上综合确定其类型和功能定位。归并整合自然保护地时，应将周边保护价值高、生态系统完整的区域一并纳入保护区域。

（四）补充完善自然保护地

梳理生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域，以及其他具有重要生态功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的区域，特别是国家各类调查监测确定的生物多样性富集、典型生态系统分布区域，野生动物重要栖息地、野生植物关键生境和重要生态廊道，有重要科学、美学、科普教育价值的地质遗迹，通过科学评估后，规划新建相应的自然保护地。

具体是将太平国家级湿地公园和北宿省级湿地公园整合，组建新的太平国家级湿地自然公园，由太平国家湿地公园办公室负责管理;保留峄山国家级地质公园，范围包括峄山本体和大牙山、小牙山、唐王山、接驾山等，将凤凰山省级地质公园、莲青山（峄山地质公园的一部分）市级森林公园并入峄山国家级地质公园，组建新的峄山国家级地质自然公园，由峄山风景区管委会负责管理;以十八盘（峄山国家森林公园一部分）为主体，将孟林、五宝庵、狼舞山市级森林公园、梨杭林场省级森林公园、蓝陵省级湿地公园并入，组建新的十八盘国家级森林自然公园，由十八盘生态委员会负责管理;以郭里凫山自然保护区为主体，将石墙镇凫山山系的公益林划入，组建新的凫山市级森林自然公园，由凫山自然保護区管理处负责管理。

五、整合优化工作开展情况

对于整合优化工作，邹城市领导高度重视，2020年2月27日成立自然保护地整合优化工作专班（邹自资规发〔2020〕7号）。在市财政资金紧张的情况下，为不耽误工作开展，单位与国家林草局规划设计院初步达成了合作意向。3月25日，国家林草局规划设计院袁处长一行来邹城市座谈自然保护地整合优化工作，确定了开展工作的时间和步骤;3月27日，我局印发了《邹城市自然保护地整合优化工作实施方案》;3月31日，国家林草局规划设计院工作人员正式入驻邹城市开展工作;4月1日，我局组织召开了邹城市自然保护地整合优化工作动员布置会，邀请了有自然保护地管理任务的13个镇街和14个市直部门参会，明确了邹城市开展自然保护地整合优化工作的时间节点和任务目标;4月10日，我们完成了本底调查工作，摸清现有自然保护地类型、数量、用地类型、规模与分布现状，完成自然保护地原始底图勘界并矢量化，作为调查摸底和评估、整合的基础;4月13日，到济宁市局汇报邹城市自然保护地整合优化数据材料收集情况及整合思路，获得济宁市局基本认可;4月15日，完成了邹城市自然保护地调查评估报告，并向市主要领导汇报了整合优化思路，获得市领导基本认可;4月17日，我们组织局内部科室及基层中队负责人对该整合优化方案进行内部审查，继续修改完善。2020年4月30前，邹城市要基本完成自然保护地整合优化预案。预案上报后到最终形成正式方案会有一个反复的过程，最终批复应该在2020年6月以后。后期整合优化方案批复后，还要对新批复的保护地编写总体规划，开展第二次勘界，并设立界碑界桩。

六、下步工作的措施和建议

自然保护地管理机构统一管理自然保护地内全民所有的自然资源资产。实行差别化管控。国家公园、自然保护区分为核心保护区、一般控制区。将自然生态系统原真性强、保护价值极高、生态极为脆弱的区域划为核心保护区，其他区域为一般控制区。自然公园按一般控制区管理。按照上级要求，2023年底前全面完成全市自然保护地整合优化工作，进而推动自然保护地规范化建设和精细化管理，逐步建立起以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以保护自然、服务人民、永续发展为目标，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护。