我国地方政府债务问题的成因及对策浅析

摘要：近年来，我国地方政府债务因其规模大、增长快、融资结构复杂、监管难度大等问题已经成为我国系统性金融风险的巨大隐患。而新的发展任务又要求我国地方政府不仅要将其债务规模控制在合理的范围之内，还要科学规划其政府投资以稳定经济增长。这也对相关的理论研究提出了新的要求，因此本文搜集了2009-2019年的相关财政数据，对地方政府债务问题的成因进行系统的分析，并提出了相应的对策和建议。

关键词：地方政府债务;债务问题;债务规模

一、研究背景

近年来，政府债务问题频频成为各国经济危机的导火索，而这些经济危机又会进一步蔓延至全球的经济体系和金融系统，故而这一问题已引起了世界各国学者的热切讨论。与此同时，我国地方政府债务问题随着社会经济的发展而逐渐暴露出来，如规模大、增长快、融资结构复杂、监管难度大等，与之伴随着的是巨大的债务隐患和风险。党的十九大报告中，政府已将防范系统性金融风险作为首要任务，因此对我国地方政府债务问题的成因及对策进行探析具有十分重要的意义。

二、文献综述

关于地方政府债务问题的成因，国内外的研究成果大致可分为以下几类：

1.张曾莲、郝佳赫（2019）及Puente-Ajov f n和Sanso-Na-varro（2015）等学者通过实证研究发现，经济增长是政府债务规模扩张的原因;

2.以陈宝东和邓晓兰（2017）为代表的部分学者则认为财政分权是我国地方政府债务攀升的主要诱因，而中央和地方的财权和事权不合理的划分又进一步恶化了地方政府债务问题;

3.郭玉清（2016）及陈菁、李建发（2015）等学者发现官员考核与晋升激励会导致政府官员的非理性借贷及投资行为，从而导致了地方政府债务的扩张;

4.吴永钢、杜强（ 2018）等学者通过对中国宏观杠杆率进行实证分析，发现地方政府债务攀升主要是由于货币供应量增加、金融体系扩张、经济增速下滑等原因所导致的。

三、地方政府债务问题的特征

1.债务规模庞大，且迫于经济增长以及政绩考核的压力其债务规模逐日攀升。

2.由于政府资金大多用于基础建设等公共项目，因此地方政府债务资金大多呈现出回收周期长、回报率低等特征。

3.由于地方政府没有合理的融资规划，部分政府债务的偿还期限较为集中，导致地方政府的偿债压力大，违约风险较高。并且部分债务还存在着期限错配的问题，短债长投进一步加剧了政府资金流动性紧张。

4.依赖土地财政：一方面，政府通过土地抵押或者担保进行借贷，实现了信贷资金的财政化;另一方面，卖地也是政府的收入来源和还款保障。因此地方政府债务又从根本上受制于土地财政。

5.隐性债务增多。受限额和预算管理的限制，地方政府举债趋于“隐性化”，隐性债务的特征是名目多、规模大、增长快，且大部分隐性债务隐匿于政府会计核算体系之外，这在一定程度上导致了地方政府债务的监管困难和风险隐患。

四、地方政府债务问题的成因

（一）财政职能的错位

中央和地方政府之间现有的不合理的财权与事权的划分，是导致地方政府债务规模迅速攀升的主要原因之一。图1和图2对近十年我国中央和地方的财政收支进行了对比（数据来源：财政部官网）。结果显示，白2013年起，我国中央和地方的财政收支划分就極不合理。以2019年为例，我国地方政府财政收入为101077万亿元，占总收入的53.Og%，财政支出为203759万亿元，占总支出的85.300-/0。财权与事权的不合理划分使得地方政府产生了巨大的财政缺口，这使得地方政府不得不通过各种显性及隐性渠道进行举债。

（二）外部管制和内部压力

白2017年至今，我国已经相继出台了政策分别从地方政府端和金融机构端限制和规范了地方政府的融资渠道，如2017年5月发布的第50号文中，规定了地方政府债券是地方政府举债的唯一合法手段，2018年3月发布的第23号文中，又明确了国有金融企业不得直接或间接为地方政府提供任何形式的融资。地方政府债券虽然在一定程度上成了地方政府的融资来源，但其他诸多限制和预算管理与稳定经济增长的目标之间却存在着难以平衡的矛盾，再加上地方政府又面临着诸如换届选举、政绩考核等压力，使其产生强烈的举债投资意愿。另外受金融创新等诸多因素的影响，地方政府债务问题不仅没有化解，反而结构更加复杂、杠杆更加隐匿、债务更加不透明。

（三）地方政府投融资规划不合理

迫于经济增长指标的压力以及现行的制度安排，我国地方政府多存在非理性投资行为，部分基础建设还存在着拆了又复建的情况，这导致政府资金的使用效率极低。另外，一些地区的地方政府在举债时缺乏合理的规划，导致这些地区地方政府债务偿还期限的分布比较集中，增加了地方政府的偿债压力和违约风险。而且，诸如短债长投等期限错配的现象也时常发生，造成了政府资金流动性紧张，政府信用风险进一步上升。总之，政府官员缺乏合理的投融资规划和明确的风险管理意识等诸多原因也进一步加剧了地方政府债务问题。

五、结论与政策建议

我国地方政府资金在促进社会投资、稳定经济增长、弥补基础建设的投资缺口方面扮演着不可或缺的角色。因此，解决地方政府债务问题应以促进债务融资方式合理化、融资渠道透明化、融资平台规范化、资金使用科学化为主，而不是仅仅着眼于限制地方政府债务规模的扩张。

基于此目标，本文提出以下几点建议：

1.应促进中央和地方政府之间的财权和事权划分合理化、科学化，使中央与地方政府的财权和支出责任能相互匹配。

2.应充分发挥市场和民间资本的作用，建立健全市场机制，提供公共服务，改善宏观经济环境，促进经济社会持续稳定发展为主要职能的政府管理体系，从根本上降低地方政府的举债冲动。

3.应以地方政府的财政状况为依据，建立合理的投资计划、投资规模，减轻地方政府的投融资压力，合理规划融资规模。

4.地方政府融资“宜疏不宜堵”，应放松对融资渠道的诸多限制，并推动各类融资方式的合法化、透明化、规范化、市场化。

5.应加快健全地方政府债务管理系统，完善地方政府债务信息披露制度，对政府性债务应统一其标准和口径，确保可获得的地方政府债务数据的真实、准确。

6.促进各监管部门的沟通协调，尽快建立针对地方政府及其融资平台的统一管理机制，实现商业银行之间信息共享互用。

参考文献：

[1]张曾莲，郝佳赫.经济增长、产业结构调整、金融发展与地方政府债务规模控制[J]经济研究参考，2019（07） 5678

[2]PuenteAjov i n，M.， SansoNavarro， M.， “Granger Causality betWeen Debt and Growth. Evidence from OECD Countries”[J]International Review of Econornic and Finance.2015（35）：6677

[3]毛捷，曹婧.中国地方政府债务问题研究的文献综述[J]公共财政研究，2019（01）：7591.

[4]毛捷，黄春元.地方债务、区域差异与经济增长——基于中国地级市数据的验证[J]金融研究，2018（05）

[5]陈菁，李建发.财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为——基于城投债视角的省级面板经验证据[J]会计研究，2015（01）

[6]陈宝东，邓晓兰.货币政策被地方政府债务绑架了吗[J]经济管理，2019（10）：522

作者简介：

蒋雪（1995 - ），女，汉族，甘肃兰州人，兰州财经大学硕士研究生在读，金融工程专业。