我国耕地保护补偿激励机制建设现状、问题与建议

王少杰 王建强

摘要：旨在研究各地耕地保护补偿激励的现状与问题，为完善我国耕地保护补偿激励制度提出建议。通过文献研读、实地调研和经验总结得出，资金缺乏是耕地保护补偿激励政策难以落实的根源性问题;中央层面的指导性文件是耕地保护补偿激励工作开展的制度基础;普惠性“补偿”兼顾绩效性“激励”更能激发基层耕地保护的积极性;实行差别化、多样化的补偿激励政策具有现实意义。

关键词：土地资源;耕地保护;补偿激励;现状;建议

2005年，原国土资源部、原农业部与国家发改委等七部委联合印发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，提出探索建立永久基本农田保护的经济补偿激励机制。此后，部分经济发达的省份，如广东、江苏、浙江、山东等率先开展实践探索并取得了一定效果，在资金保障、补偿标准、补偿对象等方面积累了丰富的实践经验。2017年1月出台的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提出，要加强对耕地保护责任主体的补偿激励[1]，提高基层组织和群众的耕地保护积极性。

我国在耕地保护工作中长期重视“约束性”和“建设性”保护，对耕地的“激励性”保护较弱[2]。耕地保护中经济激励政策的缺失，使得耕地实际保护者得不到合理的经济补偿，相反，耕地占用者却能以较低的代价占用耕地[3]。耕地的农转非利用能够在短时间内带来较大收益，利益驱使农民倾向于将耕地转变为非农业用地。我国现行的耕地保护制度以约束型为主，多集中于耕地數量保护方面。近年来耕地质量管理受到重视，但耕地生态管护还停留在学术理论研究阶段，缺少具体的政策措施。在耕地数量保护方面，由于社会发展建设的需要，大量耕地被占用，导致我国耕地面积整体呈减少趋势（图1）。在耕地质量管理方面，从历次全国耕地质量调查数据来看，最新公布的全国耕地平均质量等别为9.96等，其中优等地、高等地分别占2.94%、26.53%，2008年年底完成的第一次耕地质量评价结果显示，当时全国耕地平均等别为9.80等，其中优等地、高等地分别占2.67%、30.0%，整体比较看出，全国耕地的平均质量等别有所下降，且优、高等地所占比重减少。在耕地生态管护方面，近年来耕地生态环境恶化情况严重，可能是由于在农业生产活动中大量使用农药、农膜、化肥（图2），导致耕地系统中残留了大量化学添加物，不仅影响耕地产能，而且造成严重的耕地环境污染[4]。关于为何约束性政策实施未能达到理想效果、约束性与激励性政策如何选择、如何协调等问题是研究和制定耕地补偿激励政策时应深入思考的。

1 我国耕地保护补偿激励实践现状

1.1 总体实践情况

在中央有关要求下，全国各地积极探索建立耕地保护补偿激励机制，并根据社会经济发展水平和耕地保护特点出台政策实施方案。由调研结果可知，截至2019年上半年，全国已有28个省份（北京、上海、天津、重庆、冀、晋、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏）在省级层面开展耕地保护补偿激励工作。由于资源禀赋、社会经济发展的差异，各省份耕地保护补偿激励工作开展的深度和广度各不相同。其中，北京、上海、江苏、浙江、广东等经济发达地区走在了全国前列，并且经过多年探索，已经形成较为完善的耕地保护补偿激励政策体系，耕地保护补偿激励制度初步建立，补偿标准、补偿范围、资金来源等有明确规定，并取得了良好的实施效果;河南、湖北、湖南、广西、东三省等中等发达省份也在积极探索并完善耕地保护补偿激励机制，但囿于经济实力，在资金保障上存在困难，政策落地不是很理想;青海、甘肃、贵州等经济欠发达省份尚未构建成形的耕地保护补偿激励机制，耕地保护补偿激励工作的推进存在一定困难。

1.2 典型地区的实践情况

目前，耕地保护补偿激励机制在国内尚处于探索阶段，从已开展地区的实际情况来看，由于缺乏国家层面的专门的指导文件，各地耕地保护补偿激励做法存在明显差异，奖补范围、奖补对象、奖补标准、资金来源和资金使用等都有区别。其中，奖补范围主要分为3类，即耕地、永久基本农田和生态农田，其中广东对全省范围内的永久基本农田实行补贴，重庆九龙坡区对耕地、永久基本农田实行补贴，北京海淀区除对区域范围内符合条件的农田（纳入生态林范围的地块除外）给予农田生态补贴外，还单独对永久基本农田提供相应的保护补贴。奖补对象有以基层组织为主、以农户为主或前两者兼顾3种模式，其中江苏南京直接将奖补资金发放到承包耕地的农户手中，浙江将资金发放给农村集体经济组织，重庆九龙坡区将奖补资金发放给承担耕地保护责任的相关镇政府、街道办事处、农户。各地由于经济发展层次不同，在奖补标准上也存在较大差别，高的如北京海淀区，每年对永久基本农田发放1 000元/667 m2的保护补贴，另外再发放 1 500元/667 m2 的农田生态补贴，永久基本农田每年合计有2 500元/667 m2的补偿激励资金补贴;低的如甘肃省，每年只有0.6元/667 m2的保护经费，难以发挥耕地保护激励的作用。由此可见，各地补偿激励标准差异较大，对耕地保护整体工作的推动效果不够明显。

从资金来源和资金使用来看，多数发达地区依靠自身雄厚的经济实力有力保证了补偿激励资金来源的稳定，其中江苏省采取因素法从每年新增建设用地土地有偿使用费和省级耕地开垦费中提留部分资金专项用于耕地保护补偿激励。广东省在省级财政预算中设立基本农田保护经济补偿专项资金。与发达省份不同，大部分经济欠发达地区都难以保证资金来源的稳定性，补偿激励政策难以落实，如陕西省虽然制定了耕地保护补偿激励的制度，但受财政资金匮乏影响，激励机制大部分没有落到实处。总结各地资金使用情况可以看出，资金使用范围主要集中于4个方面，包括耕地保护、永久基本农田保护、农业基础设施建设和农村公共事业发展[5]。其中，浙江省规定补偿激励资金不仅可用于基本农田后续管护、农村土地整治、农田水利建设等耕地保护支出，也可用于农民参加社会养老保险和农村合作医疗、精准扶贫开发、农民合作组织发展、村级公益事业“一事一议”等。

2.2.3 对乡、村两级的补偿激励力度不够 部分省份由于本身财政资金紧张，耕地面积又多，资金如果发放到乡、村层面，会使资金量较少，难以发挥作用，因此只能发放到市、县层面，便于统筹利用。例如，江西省补偿激励的主要对象是设区市和县（区、市）政府，以及耕地承包人或经营者。而乡（镇）、村两级没有享受到耕地保护补偿激励政策的实惠;广东虽是经济强省，但也存在省級补助资金标准偏低、补助资金使用效率不够高、补助资金在农村村委会这一级资金量小等问题，难以激发基层群众的耕地保护积极性。

2.2.4 耕地“三位一体”保护的理念有待进一步提高 当前我国处于经济社会快速发展的时期，建设占用耕地的情况居高不下，保护耕地和保障用地的“两难”局面、双重压力将更为突出。在这样的背景下，未来耕地保护理念需要从以往单一的保护耕地数量向耕地数量、质量、生态同时保护转变，做好数量管控、质量管理、生态管护，从而促进“三位一体”保护格局的形成。

2.2.5 保护补偿激励方式过于单一 从各地的实践工作中反映的情况来看，普遍采用根据耕地面积，按亩补助部分资金的办法。不足之处在于，首先，资金分摊到每亩耕地时资金量太小，难以提高集体经济组织和农户保护耕地的积极性，保护效果不明显。其次，单纯靠经济补偿激励对政府的财政压力较大，尤其是贫困地区，政府财政本来就很紧张，再拿出一大笔资金来很困难，因此，丰富耕地保护补偿激励方式有利于耕地保护整体工作的开展。

3 关于健全耕地保护补偿激励机制的建议

3.1 出台宏观指导文件，做好顶层设计

目前，大部分省份都在耕地保护补偿激励机制建设方面出台了一些地区性的政策文件，但是由于缺乏统一的指导性文件，所以各地区的政策不统一，并且开展耕地保护补偿激励工作的指导思想、基本原则、主体目标等都没有统一规定，不利于耕地保护整体工作的开展。因此，建议国家在各地实践的基础上总结归纳，充分论证，早日出台专门的耕地补偿激励政策文件，从而为各地开展工作提供政策指导。

3.2 多渠道筹措资金，稳定资金来源

我国耕地保护制度严格，各级地方政府都希望保护好耕地资源，但很多省份由于经济实力跟不上，没有更多的财政资金用于耕地保护补偿激励，导致耕地保护补偿激励工作难以开展，效果不理想。因此，建议国家层面统一提供耕地保护补偿激励资金或成立耕地保护补偿激励专项资金，统筹安排资金，保障资金来源，重点扶持部分经济欠发达地区开展工作。同时，建议地方政府考虑寻求多元化的资金筹措渠道，在中央与地方共同保障补偿激励资金的基础上，尝试引入市场机制，发挥社会资本对耕地保护的作用。

3.3 构建普惠性“补偿”兼顾绩效性“激励”机制

耕地保护补偿激励不仅要重视普惠性“补偿”，也要提高绩效性“激励”力度，从而发挥耕地保护补偿激励资金的最大效力。我国大部分地区在开展耕地保护补偿激励工作时侧重于普惠性的“补偿”，忽略了绩效性的“激励”，由此带来了部分问题，如在省级财政紧张、耕地面积较多时，通过普惠性的“补偿”会使单位耕地受到的补偿力度变小，难以充分发挥资金作用和激发民众积极性。因此，建议在发放补偿激励资金时，考虑将普惠性的“补偿”作为保底功能的同时，将大部分资金用于绩效“激励”方面，把钱用在刀刃上，对耕地保护工作成效好的单位和个人给予较大奖励，提高乡（镇）、集体经济组织和农户保护耕地的积极性。

3.4 尝试差别化、多样化的补偿激励政策

我国幅员辽阔，各地方情况不同，如果一刀切采取统一的补偿激励方式难以满足每个地方的实际发展需要，缺乏有效性，因此可考虑差别化的耕地保护补偿激励方式。在补偿激励范围方面，如北京、上海等大城市与生态功能区等可侧重耕地生态的补偿激励，营造良好的生态环境，推动生态文明建设;东三省等产粮大省应注重耕地数量、质量保护，保障耕地产能，可对粮食生产进行奖补;西部偏远省份应保护好耕地资源，避免耕地资源的沙化损毁，可主要对土地整治进行奖补。此外，目前的耕地保护补偿激励基本是资金奖补，方式略显单一，政府承担沉重财政压力的同时补偿激励效果不明显，因此建议丰富补偿激励方式，可分为资金、实物、政策等，对粮食主产区予以农业机械补助，帮助其农业发展;对工业化、城镇化发展快的地区予以政策倾斜，促使其在求发展的同时注重耕地保护;对耕保工作先进的个人给授予荣誉称号，激发其参与耕地保护的积极性。差别化、多样化的补偿激励政策不仅符合我国幅员辽阔、复杂的国情，而且更符合不同地区发展的差异性需求，同时分散了单纯的资金奖补对政府带来的财政压力，也会带来更好的耕地保护效果。

参考文献：

[1]佚 名. 广东六年探索，耕地保护补偿做得怎么样？[J]. 国土资源，2018（12）：53-55.

[2]高明国. 我国耕地生态环境的严峻形势与治理思路[J]. 创新科技，2016（10）：59-61.

[3]赵予新. 我国粮食政策优化的目标和重点任务[J]. 经济纵横，2016（9）：78-83.

[4]奉 婷，张凤荣，张小京，等. 我国耕地保护补偿机制问题与建议[J]. 中国农业大学学报，2014，19（5）：211-216.

[5]孙海兵，张安录. 农地外部效益保护研究[J]. 中国土地科学，2006，20（3）：9-13.马 腾，周振玲，刘 骏. 大数据嵌入：农业科研经费管理的创新发展模式[J]. 江苏农业科学，2020，48（12）：329-332.