省级天然气管网改革的四条路径

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未来国内省级管网公司预计以“两大类型、四种形式”融入国家管网公司。

国家油气管网公司成立，倒逼各省级管网改革。图为河北张家口应张天然气公司员工在安装入户天然气管道。李晓东 供图

天然气管网体制改革是深化我国天然气体制改革的核心领域之一。作为管网的重要组成部分，国家油气管网公司（简称“国家管网公司”）2019年成立后，倒逼各省级管网改革，以适应未来的形势发展。鉴于目前相关改革的措施和意见尚未出台，因此，有必要对我国对省级管网的现状及未来改革思路进行深入研究和探讨。

我国省级管网公司现状与分类

作为天然气管网系统重要组成部分，省级管网公司是我国现有三大油气资源供应企业重要的天然气运输商、承销商，有的还是本省（市）内天然气的供应商。省级管网公司的发展对于我国和省（市）内天然气产业的发展具有重要作用。

对于省级管网公司的定义和功能定位，目前还没有统一的认识、规范和定义。虽然各省级管网公司名称不一样，功能职责也不尽相同，但成立的初衷无外乎以下几个方面：一是有利于调控本区域内天然气资源，保障区域内天然气供应安全和应急调峰，尤其是对那些能源外购型的省份来说，通过省级管网公司充分利用已到手的资源，调整天然气资源配置。二是利用“省级管网公司作为对气源有一定选择权的批发商”的有利身份，增强与上游资源供应企业谈判的地位和话语权，统一大量购气。三是有利于引导区域内管网建设的有序发展，减少重复建设，从而逐步实现区域内天然气供应“同网同价”。四是看好天然气朝阳产业特点和发展前景，将其列为重要投资方向，期待管网公司可以为当地带来税收、利润和就业等巨大经济和社会利益。

当前国内30多家省级管网公司所管理和经营的天然气管网，其气源来源、股东组成和功能定位有所不同。从气源来源看，有的单一，有的具有多个气源。从股东组成看，既有地方政府牵头成立的介于长输管网和城镇配气网之间负责省内天然气输送的省级天然气管网；也有中国石油等三大油气资源供应企业牵头控股或参股的跨省主干长输管线的省内支线，如中国石油在江西、福建管网公司中保持与地方国企同等控制权（50%），参股广东省管网公司，中国石化控股山东省管网公司，参股浙江、江西、湖南等多家省管网公司，中国海油参股浙江、广东省管网公司；还有依托于油气田就近消纳而形成的省内气源管网（主要在西南区域）及下游城市燃气企业投资建立的承担省管网功能的高压管网（例如上海、天津等）。

就具体经营模式而言，有的省份经营模式比较单一，有些省份比较复杂。例如，浙江浙能集团既参与宁波LNG接收站，又主导省管网建设，还取得省内大部分城市燃气运营特许权。以“上游供气企业能否与下游用户直接交易”、“区域管网建设运营是否为特许经营”、“区域管网是否为城市燃气企业投资建立或实质上为一体”为标准，将我国现有省级管网公司的经营模式大致划分为四大类：统购统销型、允许代输型、全面开放型和一体型。

省级管网公司改革的实践与探索

当前业界对于省级管网公司的诟病，主要集中于：（1）增加中间管输环节，提高用气费用；（2）统购统销模式形成垄断；（3）规划和标准不统一，重复建设等。对此，近期有很多地方开始研究、着手准备省级管网改革，进行实践和探索，其中以浙江省最为突出。

2月10日浙江省发布《2020年浙江省能源领域体制改革工作要点》，提出2020年将加快推进天然气管网体制改革，主要有两大方面：一是现有管网公司体制的改革，“重组合并浙江浙能天然气管网有限公司和浙江省天然气开发有限公司，制定省管网公司以市场化方式融入国家管网公司的方案，组建央企、地方国资和各类社会资本参与的混合所有制浙江省管网公司”。二是现有管网经营模式的改革，“打破省级管网‘统购统销’，实行管输和销售业务分离，推进省级管网和LNG接收站等天然气基础设施向所有市场主体公平开放”。

浙江省管网改革的目的，一是基于推动天然气产业未来发展的实际需要。多年来，浙江省天然气产业发展按照“多气源、一环网、六统一”（即“多个气源接入省级一张网，统一规划、统一建设、统一平衡、统一调度、统一市场、统一价格”）原则，推动本省天然气开发利用和发展，预计在2020年基本实现全省天然气“县县通”。由此，浙江省管网也就成为全国省级天然气管网（平台）公司中为数不多的实现“全省一张网”，并实行“统购统销”模式的省级管网公司。浙江省管网实行“统购统销”模式，在资源紧张的市场格局下，对保障本区域内资源供应能起到举足轻重的作用，但随着天然气产业的发展和我国油气体制改革的持续推进，则存在诸多局限性，必须加以改革。

二是基于当前浙江省天然气管网体制改革的实际需要。浙江省现有的两大天然气管网公司浙江省天然气公司和浙能天然气管网有限公司，股份组成、功能定位、服务市场不一致：浙江省天然气公司是获得省政府授权，特许从事全省天然气管网建设和经营的企业，承担省内管网统一投资、建设、经营和管理任务，管输和销售业务集为一体，由浙能集团（占股40%）、中国海油（占股30%）、中国石化（占股30%）合资，主要服务市场是经济相对比较发达的中北部地区市场。而浙能天然气管网有限公司是浙能集团的全资子公司，仅从事天然气管网的投资与建设，不负责销售业务，还承担着浙江省天然气“县县通”工程和省内管网的互联互通等工作，是真正意义的管网运营公司，主要服务市场是经济相对欠发达地区，更多的是承担普遍服务的职责。按照油气管网改革意见，如果两者不重组，还是单独运营主体，未来浙江省天然气公司将是国家管网公司的控股子公司（中国海油与中国石化所占股份之和为60%），相关的人事管理、经营权限、利润等都要上交给国家管网公司，而浙能天然气管网公司仍会保持原样，这样就导致浙江省两大管网公司的管理权限分离，并将“全省一张网”割裂开来，而且，单独存在且市场条件欠佳的浙能天然气管网有限公司未来将面临更大的经营压力，这肯定是浙江省不愿看到的局面。

三是基于未来全国省级管网改革的需要。从全国范围看，由于新成立的国家管网公司资产划拨尚未完成，具体运行规则尚不清楚，对省级管网如何改革的意见也尚未出台，地方管网公司可能将面临控股股东变更、运营模式调整，未来走向充满不确定性。未来如果国家管网公司掌握其省级管网公司多数股份，占据主导权，浙江省将会降低甚至失去区域内天然气资源调配、保供等的主动性。目前主动对本省管网体制进行改革，一方面可以更好地发挥地方在省内天然气资源调配、保供等的主动性；另一方面可以增强自身未来与国家管网公司谈判的话语权，抢占改革的先机和主动权。在浙江省管网改革之前，其他一些地方也在积极谋划本地管网改革，例如，国家管网公司成立之前，陕西重组了延长石油和陕西燃气集团，将“统购统销”的省级管网公司与油气生产公司合二为一。国家管网公司成立后不久，2019年12月21日由贵州乌江能源集团出面组建贵州省天然气管网公司，以此提高贵州省天然气调配水平、保障贵州省能源资源供应安全等。2020年1月16日重庆燃气宣布，根据市委、市政府规划部署，为服务渝西地区天然气（页岩气）勘探开发，实现渝西地区天然气资源与国家干网、主城管网的互联互通，公司拟作为第一大股东，中国石油、中国石化及重庆其他国企参与组建“重庆渝西天然气管道有限公司”，运营的渝西天燃气管网预计投资74亿元。浙江省此次启动天然气体制改革，尤其是管网体制改革，可以说是“两手准备”：一是将“全省一张网”继续做大做强，增强自身话语权，甚至可以继续掌控省级管网公司；二是顺应油气管网改革的要求和趋势，主动抢跑地方管网改革，为未来省级管网公司经营模式探路。

浙江省管网作为我国省级管网中实行“全省一张网、统购统销”经营模式的典型代表之一，此次所提出的改革方案，是全国首家针对省级区域内天然气管网体制所做出的一个系统的改革方案，具有创新性。浙江省改革方案对管网体制做了三项改革：一是改革重组现有两大管网公司，组建央企、地方国资和各类社会资本参与的混合所有制浙江省管网公司；二是打破现有“统购统销”模式，实行管输和销售业务分离，并向所有市场主体公平开放；三是未来以市场化方式融入国家管网公司。上述三项改革可谓是直面当前省级管网存在的主要问题，针对性强，有的放矢。第三，改革方案所提出的管网公司体制改革和管网经营模式改革，不仅符合国家油气体制改革方向和要求，也符合当地天然气产业发展具体情况，具有较强的实操性。因此，将对全国产生一定的指导和示范效应，势必会引起其他省份借鉴与参考。

积极引导省级管网公司融入国家管网公司

在推进省级管网改革中，需早做谋划，避免对改革造成不利影响。图为西安秦华天然气公司员工维护输气管道，以保障供气平稳。李晓东 供图

从全国范围看，对于省级管网公司未来改革思路，《石油天然气管网运营机制改革实施意见》主要提出三点意见：（1）国有大型油气企业在省级管网公司中所持股权全部纳入国家管网公司；（2）鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司；（3）按照“全国一张网”的思路，国家管网公司成立后，积极引导和推动省级管网公司以市场化方式融入国家管网公司。

从上述三点意见判断，未来国内省级管网公司预计将以“两大类型、四种形式”融入国家管网公司。

第一种类型是“全部融入”，即全部并入国家管网公司。全部并入又可以分为两种方式：一种方式是按照“国有大型油气企业在省级管网公司中所持股权，全部纳入国家管网公司”，如果当前省级管网公司中，中国石油、中国石化、中国海油等三大油气企业所占股份之和超过50%的，未来改革时国家管网公司自然就会成为第一大股东，这些省级管网公司就成为国家管网公司所属控股子公司，地方政府通过拥有国家管网公司控股子公司的股份而间接拥有其母公司国家管网公司的股份，实现“鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司”的目标。另一种方式是国家管网公司通过资产划转、直接收购等方式，将省级管网公司全部纳入，直接变成其省级分公司或者以此为基础重新组建省级分公司，地方政府除在资产划转或收购时获得一次性现金收益外，未来将不拥有任何股份和收益。

第二种类型是“部分融入”，即省级管网公司不并入国家管网公司，仍然单独存在，但受国家管网公司规划、运行、调度等方面的影响和制约。这种类型也有两种方式：一种方式是省级管网公司仍然单独存在，国家管网公司参股但不控股；另一种方式是省级管网公司完全由地方政府或其他资本所有，国家管网公司不占任何股份。这种省级管网公司未来尽管还能单独存在，经营自主权也大很多，但其经营业务必须得发生很大的改变。例如，将会像国家管网公司一样，剥离天然气销售业务，向单纯输配公司转变，向第三方公平开放。而且其规划、标准等要按照国家管网公司统一制定和执行，实行互联互通，调度权也可能将上交，省内管网建设放开，允许多元参与，等等。否则，这些省级管网公司可能面临国家管网公司在当地另设省级分公司的挑战。

根据上述划分标准，目前国内35家省级管网公司按照当前各公司股东所占股份，未来将以国家管网公司控股；国家管网公司参股但不控股及无国家管网公司股份、单独存在等三种类型存在。

推进省级管网改革需要注意的几个问题

（一）“以市场化方式融入国家管网”应坚持四项原则

《石油天然气管网运营机制改革实施意见》提出省级管网“以市场化方式融入国家管网公司”，但只是提出了一个原则，至于采取哪种市场化方式则没有详细的说明，需要在未来的改革中探索。由于当前国内众多省级管网公司的股权结构极其复杂，部分像陕天然气、皖天然气等具有省级管网职能的天然气公司还是独立上市，背后利益纠葛太多，很难顺利厘清，这就注定未来省级管网公司的改革将是一件比较困难的事。国家之所以提出市场化方式，正是基于对改革所面临的困难考虑，希望不搞一刀切或者强制行政推动，而是希望各地能因地制宜，逐个推动。但无论采取哪种方式，都要坚持市场化方式背后所体现的原则：一是各参与主体平等、自愿的原则；二是按照市场合理定价的原则；三是自主协商的原则；四是合作共盈的原则。

（二）鼓励地方积极试点探索改革方案和实施路径以逐步推动

首先，省级管网公司未来无论并入还是不并入国家管网公司，每种方案都有利弊，没有十全十美的改革方案（见表），关键得看地方政府的利益考量和各方的博弈。

表省级管网公司不同改革方式优缺点

其次，不同地方资源禀赋及天然气产业发展不同，其省级管网公司所涉及的不同利益主体多，改革诉求也不一样，这就决定未来改革面临的主体和困难要比当初组建国家管网公司时还要多（涉及的主体仅包括现有三大油气企业）。例如，一些缺乏资金和资源的省级管网公司希望被纳入国家管网公司；而其他一些省级管网公司由于对本省天然气资源拥有较大的掌控度，希望独立运营，甚至还有省级管网公司（主要是依托省内原有气源地的集输管网经过长期发展后形成的当地输气网络，在性质上隶属于三大油气企业上游勘探板块，但在职能上承担省级管网的输送功能的管网公司）希望在未来改革中，能演变或维持现有上中下游一体化的运营模式。

（三）以国家管网公司的规范运行省级管网改革

可以判断，未来一段时间内我国油气管网将形成“一个国家管网公司、N个省级管网公司、众多支线管网公司”，即“一网、N区、众小”同时运行的格局。由于当前国家管网公司虽然挂牌成立，但仍尚未完全落地，外界对它的运营规则不清楚。而且，省级管网的改革走向尚不明确，所以，目前除了浙江省等少数省份出台省管网改革措施外，其他省份仍“静观其变”，都在看新成立的国家管网公司运营得怎么样？效果好不好？也都在“待价而沽”：从本省及企业自身利益出发，到底是选择并入还是不并入国家管网公司。因此，眼下当务之急是尽快进行国家管网公司有关资产划拨、业务开展和运营规章制度建设等工作。建议尽快制定油气管网运营相关规则（具体包括资产划拨与评估方法、管容分配、管容交易、信息公开、气质标准、安全运营机制等）、管网投资建设规则，等等，完善管输服务价格体系等适应新油气管网运营管理模式的规章制度，并加强对国家管网公司的监管，避免形成新的垄断，降低油气管网体制改革所带来的红利。通过规范国家管网公司的运行，指导省级管网和支线管网运行，促进行业健康发展，让外界获得实实在在的改革成果，不仅会消除包括省级管网公司在内的各主体对管网体制改革的担心，还会给他们树立改革标杆，加速推进省级管网改革、形成“全国一张网”的进程。

（四）协调处理好省级管网改革中所涉及不同主体的利益和关系

在推进省级管网改革中，势必会涉及中央政府（包括国家管网）、地方政府（包括省级管网）、现有油气资源企业、消费者等不同主体利益的调整，需要未雨绸缪、早做谋划，避免因此对改革造成不利影响。

需要强调指出，中央与地方在省级管网改革中就有不同的利益和目标偏差。首先，从目的上看，中央与地方存在一定的偏差。中央组建国家管网公司的目的之一，是希望创造“X+1+X”的市场格局，实现“全国一张网”和资源在全国范围内统一灵活调配，保障天然气供应安全。而地方政府组建省级管网公司的目的，一是用天然气产业来支持和推动地方的发展，促进地方经济发展，改善地方民生；二是利用天然气产业进行资源调控，有限保证本区域内的供气安全。其次，从责任划分与收益分配看，中央与地方矛盾也比较突出。管网作为一种高压力密闭输送方式，输送介质易燃易爆，同时还面临自然灾害、第三方施工损害等多重威胁，管网安全运行压力始终存在。按照管网属地管理的原则，这个压力由地方政府承担。而且管网对沿线地方带来的经济效益不显著，收益与责任不对等导致地方对管网建设和维护安全运行的积极性不高。第三，管网公司实行总部缴税制，企业所得税只在总部所在地缴纳，不在管网沿线途径地方省市进行纳税。如果省级管网公司并入到国家管网公司去，对地方不仅没有带来实际经济效益，反而是减少。经过地方的干线管网如果没有开口，对沿线地方是实现不了收入的，也没法交税，这样，地方政府利益损失就比较巨大。

因此，综合考虑各种因素，未来在对省级管网进行改革的时候，最好建立一个多方协调机制，将中央政府、油气资源供应企业、国家管网公司、省级政府及相关地方政府、地方燃气分销服务商、企业用户和居民用户等都纳入该协调机制中，通过公开、公平、公正等规则和程序协调，处理好改革过程中所面临的问题，综合考虑各方意见和利益诉求，出台相关改革方案和有关政策措施。