我国农垦区低效土地二次开发策略

纪 倩，刘贞平

（广东农工商职业技术学院管理学院，广东 广州 510507）

土地一直是支撑产业发展的根本，而土地低效、闲置现象广泛存在。因此，我们急需要讨论低效土地二次开发的策略，进而使得低效土地成为乡村振兴过程中产业兴旺的基础[1]。近年来，随着农村劳动力就业结构的调整和农业经营体制的创新，农村土地承包经营权流转现象不断增多，由此，影响了农垦的土地经营制度变迁[2-3]。农村产业结构和就业结构调整，农村劳动力流动的加快以及农村经济发展的不平衡，也使得低效二次开发成为社会关注的热点。对于农垦区而言，低效土地二次开发是顺应产业结构调整，适应规模化、产业化经营的客观必然。这在某种程度上是从国有土地承包经营权流转的角度重新诠释并赋予农垦土地承包经营新的内涵。农垦区的规模优势、组织优势也使得国有农场土地经营制度在某些方面走在分散的小农经营格局前面[4-6]。尽管存在所有制的不同，但从事农业生产的本质特征是一致的。从这个角度看，当前的农垦土地经营模式探索也会成为未来农村土地经营管理的一种借鉴。低效用地二次开发制度经过多年实践，仍未在全国范围内形成统一的开发方式，更没有切实地结合产业兴旺，形成具体的经验[7]。

对此，本文以农垦为出发点，立足于农垦区低效用地二次利用的实际现象，进一步考察低效用地的二次利用方式及效益，为我国农垦区通过低效用地，做大做强产业，提供土地政策方面的理论支持。

1 农垦区低效用地的产生原因

农业规模经营是一个国际性的课题。世界各国为了促使本国农业的适度规模经营都进行了研究。我国农垦区根据市场需求，建立了大豆种植协会、小麦种植协会，发展了一批有能力的经济人。但协会的功能和发展项目还比较弱小，开展业务、技术指导带动能力均比较弱，在种植、加工、流通服务等方面还未真正形成合力，比较松散。农业技术服务队伍业务水平偏低，文化素养亟待提高，科技创新能力差。目前，农垦区基层农技服务队伍已组建多年，成员年龄普遍偏大，更新速度缓慢，接受新知识新技术能力偏低，已跟不上当前农业生产的需求；再者，农业科技推广经费严重缺乏，农垦区只能从土地中提取，从而提高土地成本维持正常工作运转，科技推广苦于“心有余而力不足”，进而产生低效用地。

2 农垦区低效用地的特征分析

厘清农垦区在低效用地二次开发过程的特性，有利于摸清农垦区二次开发策略的应用机理。

大部分经营主体倾向于地块租赁和物业租赁的二次开发方式。其中，租赁方式不需要进行后面的产业项目运行，其风险相对较少，且能够形成的经济收入相对稳定，即对于地块租赁方式，经营主体与产业项目开发企业签订租赁合同，产业项目开发企业定期交纳租金，经营主体不需要承担运营风险，经营主体的利益得到有效保证。对于物业租赁方式，经营主体能够将物业转租给他人经营产业项目，其同样不需要承担运营风险。此外，租赁方式涉及的参与主体较少，有利于外界进行执行和监督。

经营主体不愿意采取后期自我经营的二次开发方式。自我经营的本质是自负盈亏，这对缺乏产业项目运营经验的经营主体来时，进行具体运营难于保证稳定性收入，对此选择该种方式的经营主体采取频率相对不高。经营主体逐渐重视合作运营方式，形成“自己出地块，开发企业出资金”的雏形。这类方式为经营主体二次开发低效用地规避相对多的风险。产业项目开发企业是低效用地的主要潜在的市场主体，低效用地二次开发市场化程度相对较高。租金收入是主流经济得益形式，但物业分成的经济得益形式开始逐渐增加。由于大部分经营主体以地块和物业租赁，租金收入成为主流的经济得益方式。

3 农垦区低效用地的二次开发制度

低效用地二次开发过程的本质是经营主体对低效用地使用权及低效用地地上物权二次开发的选择，并且在此基础上与其他潜在的市场主体达成协议实现自身利益最大化。其中，核心的环节是获得低效用地，而获得低效用地指标的前提是经营主体有闲置的地块。但经营主体有闲置的地块，也不一定能够顺利获得二次开发的报批，这往往需要重新审核，但会产生不符合地块利用总体规划或城市总体规划和控制性规划的现象，客观上抬高获取低效用地指标的准入门槛，而且顺利获得低效用地地块指标并经过审批符合两规的地块视为正式实施，经营主体能够在一定范围内转化为地块使用权。如果经营主体转化为地块使用权，在获取低效用地使用权后，经营主体能够直接将地块转让，即简单明了地发生地块使用权转移，并获得地块转让经济得益；也能够保留地块使用权，且不二次开发物权，即直接租赁地块，这类方法能够解决经营主体二次开发资金、二次开发经验及专业知识不足等问题，从而获取稳定的租金经济得益；亦能够保留地块使用权，并且二次开发物权。因此，从理论上来说，低效用地二次开发的方式主要包括地块租赁、地块转让、自我经营、物业租赁及合作运营5 种方式。

不同的低效用地二次开发方式的特性不相同。其中，地块租赁是指经营主体直接向产业项目开发企业租赁地块，让承租方自行投资运营低效用地，经营主体不干预承租方的运营活动，也不参与物业经济得益的分红；仅要求承租方依据约定的时间缴纳相应的租金；租金的标准随市场标准的调节而作调整；到期后双方能够约定继续承租。地块转让是指通过变更低效用地使用权性质，即转为国有用地，并推向地块市场，将地块使用权在一定年限内让与地块潜在的市场主体，并由地块潜在的市场主体向经营主体支付地块使用权出让金的方式。自我经营是指经营主体领到开发补偿款后对低效用地的自行投资、二次开发及运营并获取经济得益的方式。物业租赁是指经营主体直接向产业项目开发企业租赁地块，让承租方自行投资运营低效用地，经营主体不干预承租方的运营活动，也不参与物业经济得益的分红；仅要求承租方依据约定的时间缴纳相应的租金；租金的标准随市场标准的调节而作调整；到期后双方能够约定继续承租的方式。合作运营是指经营主体以地块作价入股，产业项目开发企业以资金作价入股，共同构建二次开发运营的主体，双方依据地块价格和建筑成本商定物业产权的比率，其后通过统一运营或分别租赁获利。结合低效用地二次开发过程及二次开发过程及二次开发方式特性的考察，能够进一步理解这些低效用地二次开发方式的优劣见表1。

表1 不同低效用地二次开发方式优劣势对比Tab1 Comparison of advantages and disadvantages of different inefficient use land secondary development methods

4 农垦区低效用地的二次开发效益

经营主体其对低效用地二次开发方式的选择各不相同，其可能带来的低效用地二次开发效益也有所差异，即低效用地二次开发效益深受二次开发方式的影响，也受到其他因素的作用，诸如规划用地类型、低效用地位置、低效用地面积及二次开发成本等因素。此外，对于影响低效用地效益的重要部分，低效用地的二次开发成本主要包括：政府规定的多种税费（地块出让金、房产税等）、二次开发所承担的风险（市场风险、运营管理风险等）、二次开发过程中的成本（人员工资、建设费用等）。鉴于此，不同二次开发方式的各村低效用地二次开发方式、经济得益以及二次开发成本见表2。

从上表能够发现，经济实力和决策能力的不同是各个经营主体选择不同的低效用地二次开发方式的主要因素。以经营主体的视角来考虑，自我经营二次开发方式的二次开发成本是最高的。对于经营主体来说，往往只会考虑选择使自己利益最大化的二次开发方式。

表2 低效用地二次开发效益测算Tab2.Calculation of the benefit of secondary development of inefficient use land

5 结论和建议

从成本、风险及经济得益的视角来看，在经营主体的产业项目运营能力强的现象下，采用自我经营二次开发方式是最能实现自身利益的最大化的，这类二次开发方式不仅能保证经营主体的基本经济得益，还能让经营主体享有全部二次开发成果，从而能获得地块及其之上的附着建筑增值带来的经济得益。值得注意的是，当经营主体的运营能力较弱或没有资金来源或面临财政危机时，其采用合作运营方式的成本最少；但从经营主体获得最终经济得益的视角看，采用物业租赁或者地块租赁能够获得相对稳定持续的经济得益，但当经营主体的运营能力足够强时，采用自主二次开发方式可使整个项目的经济得益最大，但而且也是付出的成本和承担的风险最高的二次开发方式。

综上所述，本研究立足于如何通过二次开发低效用地，促进产业兴旺的角度，考察了低效用地二次开发方式和效益，形成如下的建议：第一，大部分经营主体选择保留用地性质，不作低效用地转让，而且地块或物业租赁是主流的低效用地二次开发方式，并呈现在相对经济发达的地域多采用物业租赁的低效用地方式的趋势，实现未来产业项目的最大利益化。第二，通过低效用地，实现的产业项目的经济得益形式多以租金和物业为主，与低效用地二次开发的主流方式相一致。第三，地域差异对低效用地效益的影响较大；对于接近地域中心的低效用地，可供选择性的产业项目相对较多，产业项目档次相对较高，在地域优势明显的地域实施产业项目，以形成规模经济，产业集聚的格局；而远离地域中心的低效用地由于缺乏优质项目实施，部分呈现未二次开发的现象。第四，低效用地与地上物权的价格与周边地域相差不显著，即低效用地实施后，市场主体参与程度较高，其地块与物权的使用价值基本能够通过市场得到实现；而且许多经营主体的市场观念较高，依据市场信息的走势采用递增式租金经济得益方法。因此，二次开发低效用地能够促进产业兴旺，而在农村地区内，则更加以土地政策为线索，借鉴现有的低效用地开发方式，并且以试点先行为原则，出台具有借鉴性强的试点政策，在大力引入产业项目的同时，促进农垦区的社会、经济发展。