新型城镇化背景下山西棕地治理分区与治理措施研究

张晶　聂晓剑

摘 要：合理确定棕地治理分区的分区类型，对满足土地资源经济转型用地需求、优化土地利用结构有重大意义。在山西棕地治理研究现状基础上，从适宜性和驱动力2个层面构建山西棕地治理分区评价指标体系，基于山西省行政界限和煤铁矿分布，以山西省行政单位作为评价单元，对山西棕地进行分区治理，从而为土地资源经济转型用地需求、优化土地利用结构整治规划提供决策依据。

关键词：棕地;工矿废弃地;煤铁矿;治理分区

中图分类号：S-1

文献标识码：A

20世纪中期以来，随着时代的进步与发展，城市化与工业化进程不断加快，传统工业随之没落，许多工厂用地被迫改作他用，产生了大量被遗弃、空置的土地。近半个世纪以来，人们对环境保护的关注度不断加强，棕地的问题受到了越来越多的重视，而工业化与城市化水平较高的地区和国家，棕地的问题更是备受关注，在工业发展程度较高的欧美国家，棕地问题也广泛受到政府与学者们的重视。

1 棕地的概念和研究目的与意义

1.1 棕地的概念

棕地一词最早出现在英国的规划文献中，与绿地相对应，而最早定义棕地的是1980年美国颁布的《环境反应、赔偿与综合责任法》（也称《超级基金法》），《超级基金法》中将棕地定义为“废弃及未充分利用的工业用地，或是已知或疑为受到污染的用地”。此后，棕地的这一概念在西方国家的研究规划中广泛应用，棕地的治理再开发也逐渐被各国、各机构的学者们提上研究日程[1]。

广义而言，棕地指已开发利用土地，而绿地指未利用土地。关于棕地的狭义概念，各国对其定义各执一词。美国2002年颁布的《小企业责任减免及棕地再生法》中，将棕地定义为“不动产，其扩张、再开发或再利用可能因现存或潜在的危险物质和污染物质而变得复杂（Vanheusden，2003）”[2]。而在英国棕地的概念则要宽泛得多，英国国家土地利用数据库将具有以下特征的土地定义为棕地：已利用但现已空置的土地;闲置建筑物;废弃的土地与地面物;当前在使用但已列入规划与许可中的土地;当前在使用还有剩余开发潜能的土地。从以上定义可以看出，棕地具有如下特征：棕地是已经开发过的土地;棕地的部分或者全部遭废弃、空置或无人使用;棕地可能遭受過污染;棕地的重新开发与再次利用可能存在各种障碍。

1.2 棕地治理分区的研究目的与意义

棕地治理分区目的在于将区域内的棕地根据地理相对位置、棕地本身的产权、财务纠纷与物理障碍、治理难易程度进行优先治理等级划分，对棕地进行分区治理有利于对政府决策起到参考作用，对不同棕地分区根据不同治理特点采取不同措施，因地制宜，治理棕地。

棕地经过治理开发后，成为拥有其它用途土地利用价值的土地的治理过程被称为棕地再开发。对环境、社会、经济等多方面都有促进和优化作用。

2 国外棕地治理经验

2.1 美国棕地治理经验

美国的棕地治理一直走在世界的前列，其棕地治理成效也颇为显著，1980年颁布的《超级基金法》，是世界上第1部关于棕地治理的法律条文，并且后续的几十年里，美国对《超级基金法》不断地进行修正与补充，2002年美国颁布的《小企业责任减免与棕地再生法》便是一例，《超级基金法》是美国棕地治理再开发的最重要的法律法规。《超级基金法》旨在保障在无法确定责任主题或责任主体无力采取反应措施时，从基金中划出资金用于采取清除污染的措施[3]。美国环保局是美国棕地治理的最重要的支撑点与指挥中心，其负责试点项目、污染评估、岗位培训等相关任务。此外，美国的住房与城市发展部、商务部经济发展局、交通部、小企业主利益保护局等部门也通过各种举措支持“棕地”治理，各州也通过自主清理计划实施对“棕地”进行清理[4]。

2.2 欧盟棕地治理经验

欧盟在棕地治理中没有统一的标准，原因是其独特的国家联盟方式，但是欧盟各国的政策措施集中体现了2方面的核心理念：利用各种方法手段政策措施防止棕地的二次污染;对现有棕地治理。欧盟各国棕地治理的措施不一而同，从众多国家的棕地治理经验中可以总结出以下几条要点：政府政策支持;投资者与土地拥有者的共同参与;在开发过程中重视第三方力量——公众。有调查表明，公众的参与对棕地再开发有积极的促进作用，虽然投资者和公众对棕地的改造目标存在差异，但若能结合公众的意愿及力量进行开发，将对棕地的再利用产生事半功倍的效果。经济支持是棕地治理的源动力，欧盟各国棕地治理再开发的资金渠道通常包括废弃物征收税法、工业基金、政府津贴、土地注册交易费用、污染土地拍卖价格、私人筹措资金等方法。

3 山西棕地现状

山西作为国家能源的重点基地，对国家经济飞速发展的支持非同一般，是城市化与工业化进程中不可缺少的重要动力支撑。但由于矿石能源的挖掘所造成的土地破碎、地质灾害频发、生态破坏等一系列生态环境问题也日益明显。山西省作为以工业为中心产业的省份，面临的棕地问题尤为严重。

山西棕地主要包括2部分：山西省煤铁矿以及相关工矿企业对土地造成的破坏而形成的棕地;城市工业区在企业破产、改制后的城市工业废弃地。山西是资源大省，能源、矿产优势突出，但在能源矿产采掘过程中所形成的棕地是山西城市发展过程中的主要障碍，山西棕地治理的主要问题在于工矿产业所形成的棕地治理，在山西所有棕地中占有绝对地位。

4 山西棕地治理分区的划定

4.1 一区

山西棕地治理分区一区包括太原、朔州、晋城3个地级市，3个地级市人均生产总值位列全省排名前3，棕地治理优先等级高，经济基础良好。太原市境内包括西山煤田的2大矿区;西山矿区和古交矿区，其中西山煤矿占整个西山煤田生产量的1/2以上，面积2126.7km2，含煤面积1662.55km2，矿区共有28个井田，3个资源整合区，规划选煤厂19座，古交矿区总面积约为660km2，煤矿用地对土地污染严重，煤矸石堆等固体废弃物多种污染源造成的棕地现象严重。朔州市煤炭储量约494.1亿t，占山西省储量的1/6，含煤面积1644.95km2，山西省共有4个富煤区，其中有2个在朔州境内。沁水煤田在晋城市面积较大，晋城市含煤面积占总面积的48%，无烟煤探明储量为273亿t，占全国的1/4以上，山西的1/2以上，煤矿用地所造成的棕地污染严重，并且经济基础好，此3个地级市行政单位为山西棕地治理分区一区。

4.2 二区

山西棕地治理分区二区包括阳泉、长治、晋中和大同4个地级市。沁水煤田的阳泉矿区与璐安矿区;霍西煤田的霍县矿区;大同煤田等煤矿用地在此4个地级市。阳泉、长治地区煤铁资源储量丰富，其中阳泉煤田面积约1800km2，储量127亿t，煤矿所造成的棕地现象严重，此外“中国煤都”的大同市境内含煤面积632km2，累计探明储量376亿t，此4个地级市的人均生产总值位列山西省中游，煤铁资源的开发程度高，对于棕地治理与再开发的需求比较大，此4个地级市行政单位为山西棕地治理分区二区。

4.3 三区

山西棕地治理分区三区包括临汾、吕梁、运城和忻州4个地级市。霍西煤田的霍县矿区与汾西矿区;宁武煤田的轩岗矿区;河东煤田和繁峙、垣曲、平陆等小型煤田在此4个地级市，还包括岚县区、五台山区和塔儿山二峰山区的铁矿，忻州市煤田面积达4386km2，储量共计1160亿t，主要分布于宁武、河曲、五台3个煤田，铁矿石储量达18亿t，占山西省铁矿石总量的48.19%[5]，大面积的煤铁矿区存在很大的棕地隐患，这4个地级市行政单位的人均生产总值位列山西省所有地级市的中下游，棕地治理与恢复的需求很大，但是经济基础较差，此4个地级市行政单位为山西棕地治理分区三区。

5 各分区治理措施

5.1 一区

山西棕地治理分区一区的太原、朔州和晋城3个地级市，治理目标以建设高质量的公共区域为主，公共区域的灵活有助于提升该区域的识别性与区域认同感，使治理后的棕地焕发出前所未有的活力，对于市民和投资者的吸引力也大大提高。利用政府引导投资为主、多渠道投资方式并用的资金投资理念，有政府直接投资、低地价、基金资助和税收激励等多种手段，对区域内的棕地以城市为中心向外扩散的方式进行逐级治理，越靠近城市中心的棕地，优先治理等级越高，其治理后的影响力与效果也越好，对于棕地治理的所有利益相关群体的利益性越高。

5.2 二区

山西棕地治理分区二区的阳泉、长治、晋中和大同4个地级市行政单位，治理目标以棕地治理的混合功能的土地利用为主，棕地治理中全过程的公众参与，包括居民或业主、投资者、政府、开发商、咨询者、社会组织、技术提供者等多方支持，单纯依靠市场机制和政府政策支持并不能解决棕地治理再开发过程中复杂的社会、经济问题，公众在棕地治理中的全过程参与，就是将公众参与贯穿到棕地重建过程中的各个阶段和各个方面，弥补地区经济水平和一区中存在的差距。在欧美棕地重建的成功范例中，包括把棕地改造成零售商业区、住宅区、办公区、轻型无污染工业区、公园、交通枢纽站、公园、广场等各种用途的用地[6]。综合考虑棕地重建后的用途定位，结合棕地治理分区二区的经济、环境、社会、规划等多角度视角，融合多种功能区，形成相对完整与独立的土地利用是棕地治理重建，也是可持续发展的最佳选择[7]。

5.3 三区

山西棕地治理分区三区的临汾、吕梁、运城和忻州4个地级市行政单位，棕地治理重建相对于前2区的整治力度与经济支持上尚有缺乏，其治理目标以积极有效的政策与管理为主。当前我国执行的棕地再利用法律分散于《土地管理法》、《环境保护法》、《农业法》、《基本农田保护法》及《土壤环境质量标准》等相关法律中，并没有形成专门的关于棕地治理再开发的法律法规[8]。亟需棕地治理重建的相关政策与法律的出台，来保证棕地重建的有效实施。在控制煤铁矿开采所造成的棕地增长的同时，确保棕地的治理与重建政策的实施。同时考虑到文化遗产的保留与再生，煤铁矿棕地是山西工矿业时代的一个见证与成长，棕地治理并非是场地全部清除而后进行重建，从景观生态的角度，在现存废墟上寻求场地存在的合理性，将工业建筑的痕迹与场地作为文化遗产在一定程度上是可以完美融合到棕地治理的过程中的，可为棕地再生提供一個极好的发展机会。

6 结论

通过对山西省境内11个地级市的棕地治理潜力等级分区的划分，对山西省的棕地治理再开发有很大的参考作用。利用统筹发展的方法，将山西省境内棕地进行划分，使其并入土地利用价值较高的区域内，优化资源配置与基础设施，提升土地的利用价值，对缓解城市化用地紧张的问题有很大益处，并根据不同区域内的地方性政策形成行之有效的棕地治理措施，有针对性地进行土地利用的整体规划，有方向性地进行土地调控发展，以促进经济的又好又快发展。

通过对山西棕地治理分区的研究，对山西城市用地必有很大缓解。现今我国的棕地研究与试点多数属于起步阶段，多数是借鉴国外棕地治理的经验并结合当地实际情况而形成的经验，“他山之石，可以攻玉”，正是如此，山西棕地治理的进展可以快速进行，对城市产业结构、城市空间布局的优化有重大意义。

参考文献

[1] 曹康，金涛.国外“棕地再开发”土地利用策略及对我国的启示[J].中国人口·资源与环境，2007（06）：124-129.

[2]US Environmental Protection Agency. Brownfield Economic Redevelopment Initiative[M]. Washington DC： US Environmental Protection Agency， Solid Waste and Emergency Response， 1997.

[3]赵小波，林尤刚.美国《超级基金法》免责条款对我国立法的启示[J].海南大学学报（人文社会科学版），2007（04）：393-398.

[4]曹康，何华春.“棕地”揭秘[J].中国土地，2007（08）：43-44.

[5]刘明香，关欣.国外棕地治理对我国城市闲置土地利用的启示[J].经济研究导刊，2013（08）：71-73.

[6]陶三宝.西山矿区资源综合利用规划[J].资源利用与环境保护，2014（06）：37.

[7]权亚玲.欧洲城市棕地重建的最新实践经验——以BERI项目为例[J].国际城市规划，2010，25（04）：56-61.

[8]姜明珠，蔡成林.美国棕地开发政策及对我国的启示[J].山西农业科学，2013（06）：158-161.

（责任编辑 李媛媛）