国企混改将全面铺开

2019年是国有企业混合所有制改革的攻坚之年：不仅混改项目数量呈密集增长，涉及行业从竞争性向垄断领域过渡;混改层级则从子公司、孙公司、地方国企层层推进至央企集团层面;混改路径上，国资在充分竞争领域从控股逐步退至参股，有序推进从管企业到管资本的转变。另外，去年一系列政策文件出台，使得混改的政策框架日趋完善，包括《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（《混改意见》）、《中央企业混合所有制改革操作指引》等规范性文件的颁布，对混改的分类管理、路径方式、基本操作流程等提供了实操指导意义。

未来，随着全球贸易摩擦加剧，海外市场准入门槛大幅提高，中国将坚守其不断扩大开放的承诺，国企混改将全面铺开，并将呈现出三个方面的趋势。

广度与力度

电力、油气、铁路等自然垄断行业将成为未来混改的一个重要改革主体，出现新的看点，扩大改革领域和范围，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。例如油气行业放开上游勘探开采、进口权，下游成品油销售和贸易权;电力行业则逐步向社会资本放开售电和配电业务。

中长期不同类别国企可能的混改方向

在改革力度上，部分企业更是拿出核心业务进行混改，吸引非公资本参与。例如在电网公司最新公布的混改方案中，將混改试点扩大到优质资产领域，并积极推进二级单位的混改（过往一般只在三级及以下单位混改）。

方式与路径

《混改意见》提出了多种混改方式，除非公有资本通过股权转让、增资扩股、认购可转债等形式入股国企外，政府和社会资本合作（PPP）模式、国有资本入股民营企业、优先股和特殊管理股以及混合所有制企业员工持股等均纳入混改措施进行探讨。例如近几年在一些地方城投项目积极尝试PPP模式，地方政府以财政为基础，撬动多方资本，并通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等方式，优先支持引入社会资本的项目。

此外，混改路径上，在充分竞争商业领域，国有资本可以根据需要逐步从相对控股退至参股，也可以实行优先股、黄金股等形式。格力混改案例便开启了国有参股混合所有制企业的序幕：股权转让完成后，格力电器将脱下“国资控股”的帽子，变为无实际控制人的企业。国资退出一方面有助于企业的全球化布局，打消此前“走出去”过程中东道国对于企业政府成分的担忧，另一方面从优质资产高价退出后的地方国资委，将腾出资源发展其他新兴产业，促进当地的产业升级。

由形式到实质

过去混改强调“混”，实现多元化股权，但改革实际情况是后续企业并未推进公司治理结构的完善。

混改的一大目标是建立各方参与、有效制衡的董事会，一方面让国有股东通过董事会行使出资人的权力，真正实现从管企业到管资本的转变;另一方面确保非公有资本股东提名和委派董事的权利，有效参与公司治理。在落实董事会实权的基础上，混改企业还要积极建立职业经理人制度、市场化的薪酬机制。2019年政府工作报告首次提出“建立职业经理人制度”，将其与“完善公司治理”“健全市场化经营机制”并列。国资委表示，将积极在央企二级企业和地方国企扩大试点，逐步提高市场化招聘高管的比例。

从中长期看，国企不仅仅承担着国家规划、产业转型升级的重要任务，同时面临来自技术、商业模式、资本市场等各层利益的考验。无论是引入战略投资、资产重组、整体上员工持股等混改举措，还是落实董事会实权、建立职业经理人制度、市场化的薪酬体系等公司治理体制的改革，都将帮助激发企业增长动力和活力，确保其运行和管理模式能够长期适应竞争环境的演变。

德勤国资国企发展研究中心