加强畜牧兽医队伍建设 促进畜牧业大发展

赵艳会

中国管理科学研究院咨询部工程技术课题管理委员会课题

一、选题的依据

我国对农业产业结构的调整不断深入，畜牧业在农业产业结构中所占的比重不断加大，畜牧兽医人员迎来了新的机遇与挑战。虽然畜牧业的发展能够为畜牧兽医人员带来机遇，但是畜禽疫病的不断出现，甚至大规模爆发，都严重影响了畜牧业经济效益的提升。为了保障畜牧业的稳定、健康发展，加强畜牧兽医队伍的建设显得尤为重要。畜牧兽医队伍的建设对促进畜牧业的发展和畜牧业经济水平的提高都具有十分重要的意义。

（一）畜牧兽医队伍建设的经费不足

制约着畜牧兽医队伍建设的主要条件就是队伍建设所需经费不足的问题，而这方面问题的产生主要分为以下2点：我国政府拨出的农业建设经费在使用过程中不尽合理，很多地区着重发展农业的信息化、自动化水平，没有给予畜牧业以足够的重视，所以在畜牧兽医队伍的建设过程中缺乏一定的经费支持;很多的畜牧兽医部门在畜牧兽医队伍的建设过程中，从不考虑队伍建设的实际情况，一味的追求政绩，白白的浪费了建设过程中所需的资金，最终导致经费的不足。

（二）畜牧兽医队伍缺乏科学的管理体制

我国政府从来没有严格的规定畜牧兽医行业到底属于哪一个行政部门，所以各个阶级的畜牧兽医队伍都是由当地政府自由划分到某一行政部门中，致使畜牧兽医队伍没有直接的上级领导对其进行管理，进而出现畜牧兽医队伍责任分配不合理、工作效率低的现象。管理体制的缺乏，会导致畜牧兽医人员的工作积极性不强，还容易出现资源浪费的问题，不利于畜牧兽医队伍的建设。

（三）缺乏专业强、素质高的兽医人才

现有的畜牧兽医人员在专业知识和职业素质方面都没有得到过正规的培训，相关知识技能不能得到有效的更新;教育方面上的问题，大多数的专业院校，医学专业成为热门专业，但是兽医专业的毕业人数却逐年下降，在人才培养和提供上没有很好的基础作为支撑是畜牧兽医队伍建设的一大阻碍。

（四）畜牧兽医队伍的待遇低，人员不稳定

畜牧兽医人员的工作条件较为艰苦，工作环境大多数为乡镇等基层地区，政府为畜牧兽医人员提供的薪资待遇较低，难以达到与人员工作形成正比的水平，很难吸引和稳定畜牧兽医人员，使得畜牧兽医队伍中人员不稳定性极强，基本的畜牧兽医工作根本无法开展，严重影响畜牧业的发展。

二、理论基础

（一）公共管理理论

动物防疫是社会公共卫生工作的重要部分，有效防控重大动物疫病，保障动物产品安全是动物防疫部门切实履行政府社会管理、公共服务职能的重要职责。胡锦涛同志2011年在省部级主要领导干部社会管理及创新主体专题研讨班开班式上强调要充分认识新形势下加强和创新社会管理的重要意义，统筹经济建设、政治建設、文化建设、社会建设以及生态文明建设，把社会管理工作摆在更加突出的位置，深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定，建设中国特色社会主义社会管理体系。

公共管理是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学等多学科理论与方法对国家和公共组织进行有效治理的管理活动。公共管理理论对公共卫生管理具有方法论意义，具体表现在：

1.进行社会管理。社会管理是公共管理的主要职能，公共管理的目的就是要实现社会良性运行和协调发展，实现公共利益最大化。进行社会管理意味着以政府为主的公共组织要制定公平的社会规范，给公民提供基本的社会秩序与安全;塑造民主、科学的民族文化与精神，给公民提供价值观念与信仰;为社会提供正常运转所必需的制度安排，包括对财产权的确认和保护，合同的执行，以及维护法律、秩序和关税体制。政府永远是公共秩序的管理者和公共服务的提供者，面对经济全球化带来的社会国际化等课题，政府在社会管理方面的作用也要进行新的适应和转变。

2.保持经济稳定与发展。保持经济稳定与发展是社会繁荣与进步的基础，也是公共管理的核心职能。

3.保护自然资源与环境。公共组织对一个社会所拥有的自然资源与生态环境负有保护与合理利用的责任。国家一方面要促进市场体制对资源的合理配置和利用，另一方面还要通过法律的和行政的手段去制止和消除市场活动可能造成的对资源的滥用与破坏。

4.促进和保障社会公平。为保证社会运行的公平与稳定，政府要重视建立社会福利制度，以提高社会弱者的福利待遇和生活质量，使社会成员在经济发展过程中普遍受益。

（二）组织结构理论

组织结构是表明组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个管理系统的“框架”。联系方式织结构理论中协调化原理、高效性原理、合理化原理以及法定原则等，对于我国现阶段的兽医管理体制改革具有重要的理论指导意义，通过对国外兽医管理体制的调研，不管是集中垂直管理的官方兽医管理制度还是其他类型兽

医管理体制，兽医管理机构的设置都以法律条文进行明确，而且机构设置保障了动物疫病防控工作有序高效的开展，再比如，我国乡镇动物防疫机构是实行“条块”结合还是“块块”管理体制，也必须坚持组织结构理论中协调化、高效性、合理化以及法定原则。

1.组织结构理论中协调化原理：任何组织结构设置及其运作必须按照专业化和高效率的基本原则，把组织的目标、任务及职责分解成各个层级、各个部门以及人员，使组织结构的各个层级、各个部门及人员都能了解自己的组织目标中应该承担的职责及行使相应的职权。

2.组织结构理论中高效性原理：对于任何组织机构，如果组织管理层次繁多、机构臃肿，则势必导致组织效率低下。因此，组织结构应当在满足其组织目标所决定的行政管理活动之需要的前提下，尽量减少管理层次，精简管理机构和人员，充分发挥组织中各层级、各部门及人员的积极性，提高管理效率，更好地实现组织的行政管理目标。

3.组织结构理论中合理化原则：在进行组织结构设计时，既要明确规定每一个管理层级和各部门的职责范围，又要赋予其完成其职责、享受其权利的法律保障，使职责与职权一致、权利与义务统一。

4.组织结构理论中法定理论：要想保证组织结构，特别是公共管理部门设置科学化，就必须严格以法律来设计组织结构，因此，我们在研究公共管理部门设置时，坚持“法无规定不设，法无授权不为”的原则，以法律来明确各级公共管理部门的职权归属界限、职权方式和对象，真正做到把公共管理部门纳入有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治轨道。

三、研究成果

（一）加强动物卫生法律体系建设

动物疫病防控的很多方面属于强制性的政府行政行为，在具体实施中需要统一、权威、科学、完善的法律体系作保障，而我国动物卫生法律体系在很多方面还存在立法空白，动物疫病防控的很多方面在没有动物卫生法律法规的保障的基础上难以顺利执行。我国当前动物卫生法律体系还存在着法律体系框架不够健全，现有行政法规/规章制度配套性差、可操作性差，现行标准与技术法规不衔接等问题，西方发达国家在动物卫生立法方面有悠久的历史，己经建立起一套系统性、权威性、可操作性和科学的动物卫生法律体系，为有效地为动物疫病防控提供强有力的法律法规保障，西方发达国家的次级立法多为技术法规，具有法律效力，具有很强的可操作性，而且技术法规与标准相结合，并且鼓励社会专业团体参与立法。

我国国家应该借鉴西方发达国家的立法经验，结合我国畜牧业实际，明确完善我国动物卫生法律体系的思路和规划，在现有法律体系的基础，逐步制定新的动物卫生法律法规，修改或废止现行的不适应发展的法律法规，构建具有中国特色的完善的动物卫生法律体系。

（二）依法制定中长期动物疫病防控规划

动物疫病防治工作事关农民增收致富和农业经济发展，事关食品安全和公共卫生安全，事关社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要组成部分，需要进行持续长期的艰苦工作和努力，需要各級动物疫病防疫部门系统地贯彻和实施好国家动物疫病防治的方针、策略和措施。

中长期重大动物疫病防控规划的制定正是为了明确动物疫病的防治目标、方向和内容，明确防治规划具体实施的工作步骤方法，为逐步稳定、控制和扑灭重大动物疫病提供可参考的工作蓝图。在制定规划的过程中，要结合国家宏观的防疫规划，认真调研本地区重大疫病的病原体特性、流行状况和分布情况，对重大动物疫病实施定期、有目标、有计划的防治和监测，做到科学防治，努力提高动物疫病防治水平和效果。中长期动物疫病防治的规划应包括动物疫病防治工作的中长期和短期目标，总体策略和重点任务，条件保障以及如何加强动物疫情监测预警能力、突发疫情应急管理能力、动物卫生监督行政执法能力、重大动物疫病强制免疫能力、动物疫病防控信息化能力、动物疫病防治社会化服务能力等方面的建设和提高。

（三）加强动物防疫经费保障

首先是落实好各级动物防疫工作经费，并逐步提高;二是落实好重大动物疫病的免疫注射劳务费，免疫副反应治疗、免疫副反应死亡补助等专项动物防疫经费;三是落实好人员待遇和基础设施建设经费，畜牧兽医机构的经费预算应纳入当地政府财政年度预算。市级以及区（市、县）兽医机构的人均年工作经费不低于20000元，乡镇片区站的人均工作应不低于10000元，村级动物防疫员的人均年补助经费应不低于5000元。各级政府在保证畜牧兽医机构必要的工作经费的同时，还应该落实动物疫病监测、控制、扑灭以及动物产品兽药残留检测，实验室设施设备维护和使用等工作开展所必须的经费。基础设施建设是动物防疫体系建设重要环节之一，市级和区（市、县）两级财政预算应该统筹安排，对于三圈层的区（市、县）政府财政比较困难的，市级财政应该通过转移支付的形式给予适当倾斜支持，对于远郊区（市、县）全市统一安排的基础设施建设的市级补助经费应不低于总投资的80%;四是落实好重大动物疫病的扑杀补助经费;五是解决好猪瘟、鸡新城疫、狂犬病等重大动物疫病的疫苗经费，目前，国家实行免费供应的疫苗只有口蹄疫、禽流感、高致病性兰耳病和部分猪瘟疫苗，而猪瘟、鸡新城疫、狂犬病又属强制免疫病种，因此，市、区（市、县）两级财政应拨付专款解决好须实行强制免疫病种的疫苗经费。

（作者单位：濮阳市华龙区农业农村局）