电子治理：让城市更有“韧性”

关成华

【关键词】城市韧性  电子治理  公众参与    【中图分类号】C912.81    【文献标识码】A

目前世界上有55%的人口居住在城市，到2050年这一比例预计将升至68%。什么样的城市才能更好地实现人类福祉？这一直是社会各界思考和实践的问题。肆虐全球的新冠肺炎疫情给这一问题增添了重要的考量内容。在一个充满不确定性的时代，我们的城市必须要有韧性。城市韧性的概念从20世纪底逐渐受到学者的重视，主要是指城市在面对冲击时具有抗压、恢复和可持续发展的能力。合格的韧性城市应该能够通过系统组成部分的优化、协调、再组织等吸收和适应灾害，从而使损失最小化，快速恢复至正常运行状态，并通过学习达到一种更好状态，从而实现更高水平的可持续发展。

近年来，由于极端天气、自然灾害、传染病等突发事件频频发生，城市脆弱性增加、社会发展的不确定因素递增，以及民众的风险意识提升，韧性城市规划越来越受到世界各大城市的重视。2005年新奥尔良遭受卡特里娜飓风袭击，是美国近代史上受灾规模最大的一次，美国城市学者坎帕内拉通过研究飓风之后新奥尔良的复兴，发现城市韧性很大程度取决于居民的韧性和可调动资源的能力。通过广泛的公民参与，新奥尔良才得以复兴成为一个强健包容的大都市。此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其应对，对城市建设与发展带来了严峻考验，也给城市韧性规划提出了新的思考。

韧性城市通常具备良好的城市治理能力，电子治理已经展示出重塑社会的强大功能与巨大潜力

城市治理和城市韧性存在着密切的联系，韧性城市通常拥有良好的城市治理能力。从治理的产生背景看，社会治理之所以产生，最重要的原因就是社会公共事务日趋复杂、多样、动态，传统的政府难以单方面应对，所以要求社会各方共同参与决策和执行。从治理的概念与理论来看，突破政府单一主体、实现多元化是其首要、最本质的特征。只有以社会参与为中心，并围绕社会参与的实践，才能够建立起各群体之间良性的互动关系，从而促进整个城市健康、协调、可持续发展。但是要实现良好的城市治理需要解决两个问题：一是内在的逻辑矛盾。比如，既要求多元主体共同参与、民主协商，又要追求高效率、低成本。价值取向上存在相互冲突的成分，相关理念有时难以落实。二是实践中的技术性难题。比如，多元主体如何确定，通过何种机制才能有效形成共识，以及如何更好地保护弱势群体利益、最大程度地维护社会整体利益等。

从目前的理论和实践两方面来看，伴随信息技术发展而来的电子治理是解决上述问题的重要途径。《2018年联合国电子政务调查报告》就以“发展电子政务，向可持续和韧性社会转型”为主题，倡导通过电子治理促进“韧性社会”建设。信息通信技术可以在保持低成本、高效率的情况下，增加政府与公民之间的互动，使公民有更多机会参与治理。电子治理虽然是个新生事物，但是已经展示出重塑社会的强大功能与巨大潜力。

电子治理的核心特征及其对提升城市韧性的价值

人类社会公共治理的方式可以看作从自治到法治到共治再到电子治理，最终达成善治的目标。法治是随着国家出现而产生的，在此之前人类社会以自治为主。国家权力和个体权力经过长时间的合作与博弈，为了实现社会治理最优化，出现了相互让渡权力的共治阶段。在信息化高度发展的现代社会，出现了一种新型的治理模式——电子治理。电子治理可以看作是信息技术时代的治理。20世纪90年代，治理與互联网几乎同步兴起，人类社会已经进入了一个新的社会形态，需要治理形式与之相适应。在此过程中，治理几乎是亦步亦趋地跟随信息通信技术的进步而发展，在治理体系的变革中深深地打下了技术的烙印，通过不断加强对ICT（信息通信技术）的运用和创新，在经济、政治、文化、生活等各个方面，把社会成员更加紧密地联系在一起。电子治理的核心特征主要体现在：一是重视信息通信技术的应用，将其作为电子治理最重要的技术基础;二是强调政府等公共部门与企业、社会的互动，更加注重政府活动和政策决策的民主性;三是电子治理的主要对象为社会公共事务，也就是关系到多个社会主体的事务。

电子治理使得治理在现代社会具备了更好的发展动力、实施基础和法治秩序。首先，具备内在的改善与发展动力。信息通信技术赋予了公民与政府等公共部门的互动能力，这种不断增强的互动能力，成为电子治理扩大优势、解决问题的强大动力。其次，提供了培育公民民主能力的条件。信息通信技术形式和方法上的通用性，使治理更加便于实施和操作，公民和社会组织通过在社会公共事务中更加有效、方便的交流与合作，就能够不断培育和发展民主的意识与能力。最后，有利于建立规范、稳定的法治秩序。电子治理主要通过网络的形式进行运作，从技术上来讲，具有广泛的相似性和很高的一致性，可以更方便地建立表达、参与的规则，以及相应的协调机制，减少直接的矛盾与对抗，形成有效的运作秩序和良好的合作环境。

电子治理可以快速响应城市面临的冲击。突然发生的黑天鹅事件最容易让城市措手不及，导致城市功能发生瘫痪。2005年新奥尔良的卡特里娜飓风被认为是美国历史上最严重的自然灾难，据统计几天之内就导致1833人死亡，新奥尔良市的80%被洪水淹没，并造成墨西哥湾区1600亿美元的经济损失。2011年的东日本大地震以及之后引发的福岛核电站事件也在短时间内造成了15897人死亡，11万间房屋损毁的巨大损失。此次新冠肺炎疫情发展速度极为迅猛，给医疗系统带来巨大的压力，进而对城市的生活保障、经济运行甚至治安体系等基本功能产生冲击。从结果来看，传统城市管理系统在应对突发危机事件时存在一定的困难。美国政府和学者在反思新奥尔良卡特里娜飓风的应对过程中，最主要的教训之一就是官僚机构响应速度较慢。美国联邦政府制定的响应计划流程繁琐，要求填写大量的纸质表格和文件，严重影响了救灾和重建的人力和物力部署。同时，程序中机构和个人的层层批准、数据的层层审定耗费了大量的时间，严重延缓了应急反应。此次疫情初期，我国也出现了表格防疫的现象，“健康码”的出现短时间内改善了这一顽疾。健康码以真实数据为基础，由市民或者返工返岗人员通过自行网上申报，经后台审核后，生成属于个人的二维码，可作为出入通行的电子凭证。健康码应用后，居民不再需要重复填报健康表格，高速路口和小区卡口工作人员也实现了“无接触式”查验，降低了交叉感染的风险。相关政府职能部门能够对人员进行实时监测管理，解决各种表格填报范围不同、数据不一致、交叉不可用等问题，提高联防联控效率。

电子治理可以有效动员全社会资源。现代城市是一个巨型系统。政府的资源和力量是有限的，政府的职能也应该是有边界的，处理“平时”和“战时”的关系核心就在于具备更好地调动所有城市主体共同参与救灾的能力。在东日本大地震中，日本政府采取了相对高效的应对措施，地震后迅速召开会议，成立“地震紧急对策本部”，调集自卫队和全国医疗人员参与救灾等。但是对于统筹政府之外的社会资源则显得十分乏力。日本福岛和宫城县等重灾区的仓库里堆满了各种救灾物资，然而灾民却度过了三个没有食物和水的夜晚。日本政府一方面抱怨人力不足，无法统计发放，另一方面又以缺乏经验为由不给志愿者提供通行证和许可证。这表明以政府为单一中心的城市管理模式缺乏足够的张力、弹性和灵活性，难以应对现代城市面临的不确定性。电子治理给大规模、低成本、迅捷地社会参与提供了有效的手段，使之成为可能。例如，浙江省政府和阿里、钉钉等互联网公司合作开发的“浙江省新型肺炎防控公共服务管理平台”，集成了浙江省医疗资源、政府管理资源、社区街道、居民、社会资源，设有疫情信息采集、主动申报与疫情线索提供、医学观察服务与管理、疫情实时动态、在线智能问诊、同行程人员查询等功能。这一实践有力地证明了电子治理有效调动全社会资源共同应对危机的能力和价值。

电子治理可以增进公众参与完善城市规划。规划是城市建设管理的第一步，提升城市韧性要从城市规划开始。纽约、东京、墨尔本等城市在最新的城市规划中都强调了韧性的概念，包括如何应对气候变化、社会不平等、经济停滞等挑战。同时城市规划本质上是公共政策直接影响城市居民的生活状态，客观上要求广泛的公众参与，特别是最易受到灾害影响的弱势群体的参与。从我国的情况来看，经过多年的市场化改革，土地、住房和公共设施等资源都已经不同程度嵌套在市场机制中，城市规划也已经成为城市治理中“牵一发而动全身”的重要机制。提高社会治理的公众参与度，必须要进一步解决有效性的问题。首先，城市规划面临广泛性和有效性的冲突。理论上一个城市所有的居民都应该参与到城市规划中来，但是现有的机制和方式难以实现。其次，城市规划具有较高专业性、规范性和综合性，往往需要较为系统的知识储备。多数公众往往只有碎片化的知识，直接参与存在一定难度。但是这次疫情给我们的一个启示就是：知识和信息的不对称可以通过多元化的渠道来解决。虽然传染病研究需要很强的专业知识，但是经过专家的反复解释、政府和民间团队制作的形象生动的小视频、漫画，迅速地提升了公众对病毒的认知，加强了民众对防控措施的理解，并进一步促进防控措施和手段的完善。

随着信息技术发展和治理理念的深入人心，未来电子治理借助可视化技术、地理信息系统、虚拟现实和增强现实技术，模拟城市空间和未来规划，消除知识和信息不对称，让公众更深入地参与城市规划;通过大数据、社交媒体、互联网等更好地与公众进行沟通，获取各个群体的利益诉求、态度和建议，为弱势群体提供坚强保障;通过组织形式多样的城市规划竞赛和活动，激发公众热情，逐步将公众参与提升至协同规划层面;通过跨部门之间的电子治理平台，整合政府各部门之间的职能，促进内部协调，提升规划效率。

进一步提升城市电子治理水平的路径

第一，政府应多渠道及时公开信息。电子治理的目的在于政府通过广泛地采用以互联网为代表的信息通信技术，高效率、低成本地向社会提供政府信息资源的优质公共服务，公开政府控制的相关资源，是保证社会参与效果的基本前提。首先，进一步扩大政府信息的公开程度、公开内容，提高政府透明度，使任何个人、企业能够获取相应的数据资料。政府信息公开有利于加强对行政权力的监督，扩大社会力量参与城市治理的空间和机会。其次，充分利用网络新媒体的力量。信息技术的发展和移动互联网的普及使信息传播更迅速，微信、微博等社交媒体的应用具有低成本、高效率的特性，也在客观上降低了政府垄断信息的可能性。再次，兼顾传统信息公开渠道。政府在选择通过网络发布信息的同时，还应该同时履行传统的信息公开义务，满足一部分低收入阶层、乡村居民、老年人、残疾人等民众的特殊需求，保障各方面人群平等获取政府信息的权利。最后，完善信息公开中的检索机制。伴随着电子政务的快速发展，政府生产、传播信息的速度和效率得到明显提高，这就要求在电子政务系统中使用更为便利的搜索引擎，提高服务水平，凸显电子政务价值。

第二，切实保障城市居民个人隐私。电子治理使政府通过互联网为公民和企业提供了更多信息和优质的服务，但同时也大范围地收集、保存、使用和转移了公民的个人隐私信息，增加了个人信息泄露的风险。倘若国家不对政府收集、保存、使用、传播个人信息的行为进行有效的规制，公民的个人隐私将受到政府行为破坏性的冲击。具体来看，以下几个方面是需要重点考虑的内容。一是加强技术手段创新。采用前沿技术提高网络的安全性和可靠性，保障政府掌握的个人信息不被他人非法入侵、篡改、窃取、利用或删除。二是健全特殊信息和群体的特别保护措施。个人信息的范围很广，不同类型的信息重要性也不同。针对民族、政见、宗教信仰、健康等特殊信息应进一步明确数据收集的条件和使用的方式。同时，对于某些特殊人群，也应有特别保护的措施，如未成年人。三是明确侵犯个人信息的处罚。应进一步明确个人或企业违法收集、保有、使用和公开个人信息的行为，并健全处罚执行机制。

第三，健全电子治理法律法规。公民参与城市治理的根本依据是法律，同时法律也是政策持续性的保证。没有与电子治理相对应的法律法规来规定社会参与城市治理的范围、方式和程序，则难以保障社会的有序参与和调动社会主体的积极性，也有可能导致社会参与超过现有政治体系承载能力。一是健全和完善城市治理的制度和机制。建立专门的法律制度，使城市居民参与城市治理有法可依，维护城市居民参与城市治理的正当权利。建立适当的激励机制，鼓励城市居民参與城市治理，积极参与城市规划建设。建立简易的参与程序，降低城市居民参与城市治理的成本。明确规定政府在城市治理中的角色、权利边界，强化政府组织社会参与的义务和责任。二是健全关于公民知情权的立法。不断加强关于公民知情权的理论研究和立法探索，健全公开立法，制定一系列涉及信息公开的指令和内部申诉程序，保障公民的知情权，促进政府信息公开。三是完善网络个人信息的立法保护。从简单的网页浏览到复杂的社交网络、电子商务、电子政务，各类网上行为往往都涉及大量的用户信息收集，这就需要我们不断加强个人信息和个人数据保护领域的立法，确保数据主体的个人资料隐私不受到包括政府机关在内的组织的侵犯。

第四，运用新媒体丰富电子治理渠道。传播是城市治理不可或缺的重要内容，新媒体时代的政务传播发生了深刻的变化，各种形式的网络平台为民众提供了更加开放的意见表达平台，使得意见更多元，传播机制更畅通，但也对政府治理提出了更高的要求。首先，信息个性化问题，人们可能会将收到的信息按自己的理解进行重塑;其次，传统新闻标准逐渐衰弱，随着自媒体的不断发展，公众面对越来越多的虚假信息，并且新媒体环境下大量信息的涌入也使得对信息质量的把关难度成倍增加。因此，城市管理者应该：一方面充分利用新媒体平台，传播官方信息，保持信息透明化。在重大事件发生时，政府若不及时通过新媒体平台及时公布官方信息，很容易给虚假信息留下传播空间，后续辟谣将耗费大量的时间和资源;另一方面要整合社会力量共同提升网络信息质量，整合媒体、专业人士、互联网企业等力量，共同甄别信息真假，提升信息质量。此次新冠肺炎疫情中，一些互联网媒体推出了专门的辟谣平台，一些专家也及时在新媒体中回应各种传言，从多个社会主体发声，增加了信息可信度。

第五，建立互动性强的电子治理平台。从各国实践来看，建立统一电子治理平台是十分有益的。目前电子治理平台主要具有以下形式：一是机构网页。例如，美国联邦商品期货委员会（Commodity Futures Trading Commission）设有“公众评论”网页 ，公众可通过该网页提交对商品期货委员会公开的法规指定的评论，并且能够分类查找其他评论。此外，该网页还设有链接为公众介绍如何通过该网页提交评论。二是社交媒体。社交网站的最大特点在于可以使公众进行讨论、对话、投票。例如，Facebook近年来成为了政府机构和公众互动的有效平台。公众可以在政府部门的Facebook官方账号上提交评论，上传照片和视频。三是非政府网站。非政府网站可以对政府主导的平台形成有益补充，例如，美国许多由非政府机构运作的网站也致力于提升公众对法规制定的参与。比如Regulation Room等。这些网站一般都会向公众提供各政府机构的议程、法规草案以及成稿，并允许公众对此提出意见。当前我国大部分政府机构都建立了电子政府网站、新媒体账号等平台，但是大部分平台仍然以信息发布功能为主，缺乏与民众的互动设计，政务媒体僵尸化现象仍存在。

（作者为首都科技发展战略研究院院长，北京师范大学经济与资源管理研究院院长、教授）

【参考文献】

①托马斯·J·坎帕内拉、罗震东、 周洋岑：《城市韧性与新奥尔良的复兴》，《国际城市规划》，2015年第2期。

②王德迅：《日本灾害管理体制改革研究——以“3·11東日本大地震”为视角》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2016年第6期。

③程遥：《超越“工具理性”——试析大众传媒条件下城市规划公众参与》，《城市规划》，2007年第11期。

责编/李一丹   美编/杨玲玲