地方政府政策执行效能提升探究

彭蕊

摘要：各级政府对ETC的推广，在充分激活社会资本及便民利民的同时，也存在一定的政策扭曲、唯数字论，形式主义余迹尚存，从而导致政策本身的目标因政绩或干部本身的素质问题而错位。继续完善制度化、规范化的政策执行，健全监督规则，使政策效能平稳化、常态化，是新时代提升政府治理效能的重要路径，以更好的满足群众对新时代美好生活的向往。

关键词：地方政府;政策执行效能;制度化

Abstract： The promotion of ETC by governments at all levels， while fully activating social capital and facilitating the people and benefiting the people， also has some policy distortions， only digital theory， and the remaining traces of formalism， which leads to the dislocation of the goal of the policy itself due to the political achievements or the quality of the cadres themselves. It is an important way to improve the efficiency of government governance in the new era to continue to improve the institutionalized and standardized policy implementation， improve the supervision rules， and make the policy efficiency stable and normalized， so as to better meet the people's yearning for a better life in the new era.

Key words： local government;effectiveness of policy implementation;institutionalized

1  关于ETC推广的几处场景

1.1 推广任务指标化

华北某个没有高速公路的县级市，一级路收费站也并未设置有ETC通道，而当地的政府机关和银行等事业单位的工作人员均被分配有ETC安装指标。尽管被莫名分配指标任务，还是要在规定内完成，从而身边的亲戚朋友等各种可利用的资源都被充分发挥。该项政策的推广程度再一次成为政府政绩考核的指标之一。[1]

1.2 任务完成形式化

天津市某两位干部在落实高速公路ETC的发行工作中，在没有认真分析实际车流量的基础上只在高速公路收费站保留少量人工车道，导致没有安装ETC的车辆在通过收费站时非常拥堵，反而给群众带来了极大的不便，给城市形象造成恶劣影响。这尽管完成了ETC推广和ETC车道的覆盖率，但只是流于形式，并未给群众带来实际的好处。

1.3 安装要求简易化

“没有ETC，你就上不了高速了”，某市相关工作人员竟公然喊出这样的“宣言”。自国务院宣布 “取消省界收费站”的最新部署后，在交通运输部的政策引导下，ETC推广和安装在全国范围内掀起热潮。银行等金融机构竞相参与，以各种各樣的优惠手法吸引有车一族办理ETC信用卡，不少银行员工对相应的任务“完不成甚至要扣钱”，甚至有银行放松风控，“再黑的用户都能通过，包括法院的失信被执行人。”

2  “便政”还是“便民”？——政策执行失范产生机制

2.1 政策制定过程缺乏科学性、民主性

追求公共利益、最大化便民利民应是公共行政决策最重要的价值导向，同时应具备科学的组织机制、合理的责任机制和有效的监督机制。而在现实决策过程中，种种不规范情况层出不穷，决策产生缺乏扎实的调研、讨论及论证。如此情况下出台的政策本身已经偏离正确的价值取向，只顾形式化的完成任务。

2.2 地方政府执行主体素质缺乏

2.2.1 利益取向：过分追求地方利益和个人私利

地方政府一定程度上是地方利益的独立体，也是地方经济发展的管理主体，避免不了上级的政绩考核。这驱使部分基层办事人员凭借行政手段和权力获取更多利益。中央与地方政府的运动式治理也使得行政者追求短期化的利益。在公共政策执行过程中，行政执行人员同时充当着公共和私人两个角色。公共角色是要以人民的名义充分落实政策，实现公共利益最大化。私人利益的优化进而使权力寻租现象频发，推广ETC政策本身的目标被部分 “个人目标”取代，ETC的推广也成为了地方政府与银行等金融机构合作的桥梁。

2.2.2 执行失位：执行力有待进一步提高

其一，落实刚度不够，落实反应迟缓，导致政令不畅、效率不高。具体表现为行政执行者积极性不高、责任意识欠缺、规划不力等。缺乏坚定的信念、强烈的为民服务意识及毅力，都容易造成被动执行、歪曲执行、逃避执行，出台与自身利益相符的“对策”，使政策不能顺利执行。其二，政策实施力度不足，方法导向有误，致使政策执行无力。在大规模推广ETC之前，应向群众充分解释该项政策的目的、内容以及优势，为民众带来了多少便利以及可能遇到的风险和问题。解决办法，而不是只要群众接受某种结果。这与服务意识缺失有密切的关系，简单粗暴的执行方式缺乏灵活性。

2.3 制度缺位：地方规范制度化约束不足

行政管理受众的复杂性和法律规定的模糊性，经常会出现职权不清的情况，政策执行力大打折扣。在此情况下，政府履职更要全面且深刻，健全监督机制。目前我国的行政监督法制化程度仍较低，具体的监督标准以及可供操作的细则模糊，违法违规行为很难得到监督主体的准确界定、及时查处及纠正。[2]

3  ETC推广“干部路线”产生逻辑

3.1 压力型体制传导

一项政策的执行往往是层层下压的，省级政府需要市级政府落实，市级需要区、县来累积，以此类推。在我国政府这种压力型体制下，地方政府的选择权往往很有限，形成“权责不对等”，地方政府及其工作人员在执行ETC推广政策时存在诸多困境。面对“自上而下”层层传递的行政压力，地方政府工作人员不得不采用多种方式，争取更多合作对象，进而更大程度的实现政策目标。

3.2 运动式治理思路

运动式治理集中体现了一项政策所包含的上级意志和高位推动，在短期内有利于形成政府各部门治理合力，以最广泛的资源和人力基础达到政策目标。在国务院“取消省界收费站”的最新部署下，发改委和交通运输部迅速出台《加快推进高速公路电子不停车快捷收费应用服务实施方案》，要求到 2019 年 12 月底实现“全国 ETC 用户数量突破 1.8 亿;高速公路收费站 ETC 全覆盖;ETC 车道成为主要收费车道;货车实现不停车收费，高速公路不停车快捷收费率达到 90% 以上。”ETC瞬间从之前的默默无闻、极难推广，变成如今各政府、事业单位以及金融机构争先完成的任务，为实现上述目标不遗余力，甚至花费高昂的代价。[3]

3.3 地方政府自身因素

地方政府自身因素体现在行政人员之间的凝聚力以及与当地的融合力，是因为行政职位产生的权力助推ETC指标的完成;还是因为行政人员在日常工作中形成的威信和魅力，深受当地人民尊重，使得人民主动了解并愿意相信ETC所带来的好处，从而根据政府的引导自愿办理，并非“强买强卖”。这体现了地方政府为人民服务的态度以及对行政责任意识的认知强度。高度的责任认知与正确的权力价值观会使政府政策落实更加顺利，得到人民群众的配合。

4  地方政府政策执行力提升路径：上下联动+内外联合

4.1 上下联动：科学制定政策，引导地方自省

4.1.1 建立科学民主的决策体系

提升公众参与是有效实现决策民主化与科学化的根本途径，这是一个互动的协商治理过程。首先要坚持以实事求是制定政策，结合行政推动和社会工作方法，深入基层，扎实调研，坚持决策原则性的基础上灵活处理各项事务。同时，充分发挥基层政策执行人员和专家学者的作用，广泛听取合理意见。在理论联系实际的指导下，他们的建议往往很值得考虑的。同时，要在政策制定中进行民意调查，坚持群众路线。ETC是国家建设“智慧交通”、“绿色交通”的重要部署，但本质目的还是便利群众，充分激发市场和社会活力。

4.1.2 引导地方公务员强化自我学习和自我管理意识

虽然当前的行政环境日渐趋于复杂化，但政策执行的严重变形和失败，政策执行者仍需承担相应责任。因此，要引导基层公务员树立终身学习的理念并付诸行动，在实践中积累经验，在提升政策理解能力的基础上将之转化为为人民服务的本领，向社会和公众作出正确的政策解释和引导，而不是用在想各种“对策”上，要做到公平公正。自我学习和自我管理有助于基层公务员在科学文化素养和思想道德修养方面的双重提升，从而在政策执行过程中自觉遵守政治纪律，摒弃形式主义，培育基层行政文化。

4.1.3 严格责任追究

国务院总理李克强坚决表示：“政务公开透明要成为一项原则。只要不涉及国家安全等重大事宜，公开是惯例，不公开是例外。”要打造廉洁政府，就要在政务透明、权责明确的基础上严格追究责任，对政策执行偏差、执行误差，因对抗政策造成严重后果的责任人施予惩罚。奖惩分明更有利于制度的规范，进而强化基层行政人员的责任意识。[4]

4.2 内外联合：打造政民联合协同监督体制

4.2.1 构建层级政府联动监督体制

权力要靠监督使其到位，而不能一味分散。首先，提高内部监督权威。在公共政策领域，对行政人员的权力进行有效制约，保障权力的适当行使和政策的有效执行。其次，对政策系统不同环节予以明确的权责划分，决策、执行、监督部门之间完善互相监督机制。这里尤其要提高监督部门的独立性，保障政策执行过程得到合理适时的监管。再者，完善党内监督、层级监督、民主监督、司法监督等多种监督体系，形成全面且有力的制度化监督系统。

4.2.2 加强民主监督

民主监督主要是要规范群众监督、舆论监督。党的十七大报告明确指出：“干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”乡镇政府要继续推进村务公开制度，对涉及重大事项的村级事务即时公开，加强民众对基层政府和公务员的监督。擅于调动民众以及各种社会工作组织参与监督的积极性，充分发挥专业社工的力量。地方政府要顺应“互联网+政务”的趋势，畅通和拓宽多元化的信息沟通渠道，及时更新信息，加强地方政府与公众的互动，回答人们的疑虑，增强政府公信力。

4.2.3 健全相关法律制度

面对范围越来越广、程度越来越深的“对策”行为，必须从根本上进行法律约束，使政策执行的每个环节都有法可依，这也是与大数据时代相适应的。信息时代下，几乎人们的每一项活动都会留下记录，行政执法者外出执行政策时也是如此。立法程序要进一步民主化、公开化，尽量消除这一行为产生的收益动机。依法行政、依法监督、依法决策等各个与公共政策执行相关的环节都需要有明确的法律条文。立法和执法和监督都应以问题解决和公共利益为导向，与群众利益紧密结合。[5]

5  结束语

推广ETC本身在于完成“取消省界收费站”，旨在减少交通拥堵，便利出行群众，表明政府不断深入践行为人民服务的价值理念，为人民谋福祉，最大程度的提供人民获得感和幸福感，满足群众对新时代美好生活的向往。由于各省界收费站在如今的发展中有一些运行效率、运行体验方面的不利，所以国务院2018年5月就已决定取消高速公路省界收费站，并从试点中取得了良好效果。使用ETC以来，小客车通过省界收费站由之前的平均耗时20多秒到现在平均耗时为1至3秒，大大提高了通行效率，节约时间成本。这一政策导向本身并无偏颇之处，出发点和落脚点都是基于便利群众出行，规范行政事业性收费，公开透明化收费流程。各级地方政府在以最有效的方式推广ETC的过程中，仍有过于重视形式主义的现象出现，轻实绩重数字，只为完成指标而忽略群众感受。ETC的快速推广中出现“强制摊派”的乱象，政策出现一定程度的扭曲。不少车主表示：ETC的好处确实显而易见，自己并不是不愿办理，只是有些部门和机构推广的方式令人心生不悦，捆绑办理、强制办理等手段用的很不恰当。[6]

循序渐进的政策推广往往更能取得持久稳固的效果。ETC并不是在2019年才在中国运用，之前已经有小范围的宣传，可是诸如ETC车道等相关配套设施的不健全、办理程序的繁琐等使得其效果并不理想。[7]正是在明确的政策和规定出台以后，ETC车道迅速增多，注册办理大大简化。国家政策对社会治理的意义可见一斑。政策的运动式执行确实会大大增强政策的落实程度，可也不免忽略了有效监管。如何真正为民服务，将利国利民的政策宣传、落实到位，完善国家治理体系、提升新时代国家治理能力，还需进一步探索。

参考文献：

[1]朱芸锋.推广ETC，别打着“服务”幌子强买强卖[N].重庆日报，2019-12-29（004）.

[2]舒圣祥.推广ETC，别把好事办坏[N].中国消费者报，2019-12-25（001）.

[3]李晓飞.特大城市的群租治理模式转型：从运动式治理走向包容性治理[J].行政论坛，2019，26（06）：98-107.

[4]叶敏.从运动式治理方式到合力式治理方式：城市基层行政执法体制变革与机制创新[J].行政论坛，2017，24（05）：24-29.

[5]李雯娟，汤艳春.以人民为中心的發展思想的三维解读[J].新乡学院学报，2019，36（11）：5-7，11.

[6]郑路，蒋理慧.政策制定与执行之间的偏差何以产生——以地方政府对“网约车”的管理为例[J/OL].江苏社会科学，2019（4）：1-10.

[7]黄大智.ETC为何突然火起来？[J].宁波经济（财经视点），2019（08）：40-42.