南通市引进年轻活力人口必要性及保障措施研究

潘颖 南通大学经济与管理学院

人口是宏观经济变量中一个重要的因素，人口的总量和结构直接影响着经济增长的速度、效益和过程。[1]年轻活力人口是经济社会发展的动力，随着城市化进程的加剧，年轻人口直接决定着一个城市的竞争力。然而随着南通市人口自然增长率连续多年负增长，老龄化程度加深，引进年轻活力人口、提高人才活力成为提升城市发展创新的一个紧迫任务。促进南通的人口发展与产业发展相融合，吸引人才来通就业创业，可尝试由政府主导过渡到政府引导、市场和用人单位主导，构建完善人才政策体系。

一、南通市人口现状

2019年年末南通市常住人口总量731.8万人，其中城镇人口498.4万人，占比68.1%；乡村人口233.4万人，占比31.9%。年末户籍人口759.8万人，比2018年减少2.7万人。全市人口出生率5.85‰，人口死亡率8.60‰，人口自然增长率-2.75‰。[2]从当前南通市人口发展情况来看，南通人口现状主要呈现以下几个特点：

（一）人口自然增长率低

南通是全国实施计划生育政策最早也是最好的地区之一。多年来，作为全国计划生育政策执行的“模范市”，南通市的人口控制取得了巨大成就，也面临着新问题。1997年全市人口实现零增长，1998年全市人口自然增长率首次出现负增长，自此南通市的人口出生率不断下降。根据2000至2019年南通市人口出生率、死亡率和自然增长率的数据显示，南通市人口出生率自2000年的8.80‰下降到2003年的5.76‰，2004年上升至6.56‰，而后继续显现下降趋势，2008年下降至5.99‰，2009至2016年间总体呈上涨趋势，期间出现多次小幅波动，2016年人口出生率达到近年来的峰值8.52‰，而后下降至2019年的5.85‰。[3]从人口自然增长率看，从2000年的1.68‰下降至2003年的-1.47‰2004年至2016年期间经过多次波动，但始终持续负增长，2017年至2019年南通市人口自然增长率急剧下降至-2.69‰、-2.23‰、-2.75‰。[2][3]

南通市的人口自然增长率近三年一直在-2‰以下，多年来严格执行的计划生育政策取得了显著的成效，但对城市的人口发展也带来了一定的影响。作为人口数量增长控制效果最为显著的城市之一，计划生育理念在一代又一代南通人心中扎根。2015年10月，国家全面放开二胎政策，然而对南通人口出生率的刺激作用也是微乎其微。由于经济基础、育龄妇女年龄、养育市场的奢侈品化等因素的影响，南通市妇女生育二孩意愿不高，[4]政策放开后我市人口总量不断减少的现状在短期内不会得到有效改观。

（二）老龄化程度加深

南通市进入老龄化社会已有30余年，是全国著名的长寿之乡，老龄化程度高于全国平均水平，南通市老龄化程度已位居江苏省首位，是全国老龄化程度最严重的地区之一。[5]随着老龄化的不断深入和人均预期寿命的延长，我市老龄化程度不断加深。2019年末，全市60岁以上户籍老年人口为233.6万人，占全部户籍人口比重的30.8%。[2]同时，南通市超少子化与深度老龄化并存已达12年之久，人口结构失衡。人口老龄化的加速，对医疗卫生、养老保障、养老服务等公共服务体系带来较大挑战，人口老龄化还对社会就业、养老金储备、社会投资和消费等领域带来深刻影响。

（三）人口长期净流出

南通是人口流出大市，2019年末全市净流出人口数量为28.02万人。[6]据2019年人口变动抽样调查数据显示，从流动人口年龄构成看，20-59岁主要劳动年龄人口所占比重较高。流出人口中未成年和老年人口所占比重只有12.4%，主要劳动年龄人口所占比重高达83.4%，2019年南通的流出人口平均年龄为38.8周岁。[6]流出人口中，离开户口登记地原因中以务工经商和工作就业居多，分别占比40.9%、35.0%。从全市流出人口的受教育程度看，初中文化所占比重最高，占比45.4%，其次是大专及以上学历，所占比重为29.0%。[6]作为全国著名的教育之乡，“五普”以来，南通高考录取人数累计达50余万人，但每年只有40%的人返通就业，其中，985、211院校毕业生返通就业不足1%，大量年轻、高素质人口外流严重。这种“倒挂”现象加剧了“人口红利”的消失。[6]

（四）劳动年龄人口减少

2019年人口变动抽样调查显示，流出人口中主要劳动年龄人口所占比重高，加之上世纪50年代出生的人口即将逐渐退出劳动年龄人口范围，2000年以后出生的人口作为劳动力补充，但退出人口规模远远超出补充人口规模，加之南通地区生育规模远低于上世纪，如果没有有效的外来劳动力补充，全市劳动年龄人口下滑的趋势可能还会持续。预计2020年全市劳动年龄人口将回落到480万人，比2016年减少30万人，比2010年减少50万人。[8]

（五）人才总量不足与结构性矛盾并存

随着经济全球化的发展，人才在区域竞争中的决定性意义越发凸显。现阶段，制约南通提升城市竞争力的重要因素之一是南通人才总量不足与结构性短缺的矛盾，全市每万人口中人才占比在全省位次较低。近年来，我市的人才工作和人才队伍建设虽然取得了一定成效，但我市高层次、复合型的创新创业人才和高技能人才数量依然不多，人才结构分布不够合理。面对严峻的人才竞争形势，我市的人才总量和人才综合竞争力还不能很好地适应经济社会跨越发展的需求。2016 年末，在全市常住人口中只有96.5万人具有大学文化程度，占比13.2%，114.1万人具有高中文化程度，占比15.6%，[8]严重缺乏企业领军型创新创业人才、研发人才、高技能人才，而这些都是创新主体。面对显著的人才结构性矛盾，急需深化产业与人才的融合发展，突出“高精尖缺”的需求导向，进一步加强完善人才创新创业环境和人才服务体系建设。

二、南通市引进年轻活力人口的必要性

（一）人才资源是第一资源

中共十九大报告指出，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。习近平强调，“人才是创新的第一资源。没有人才优势，就不可能有创新优势、科技优势、产业优势。”近年来，随着我国经济社会的发展，“人才之贵”日益凸显，人才是城市发展的关键，也是城市发展紧缺的要素。2019年，城市落户政策迎来大变化。《2019年新型城镇化建设重点任务》明确，大城市取消或放松落户限制，北上广深等超大城市也要大幅增加落户规模。因此，众多一、二线城市纷纷加入人才争夺战，出台了一系列优惠政策。人才是推动发展的重要因素，南通市劳动年龄人口减少的同时，传统的“人口红利”逐渐消减，经济发展对外来劳动力及人才的依赖程度不断增加。南通要提升人才竞争力，需要立足实际，既要关注人才数量，又要关注人才质量和人口质量结构，加大对海内外高层次人才的招引力度，持续做好提高大学生留通率、回通率的保障工作，在推动人才工作的同时注重与高质量发展的契合度，使人才工作与产业转型升级及中心工作更加融合，努力提高人才工作成效。

（二）创新创业人才是经济发展的基石

人是生产力的重要组成部分，是推动生产力发展的最活跃因素。“十三五”期间，我市将创新驱动列为重要发展战略，人力资本尤其是高素质人才将成为未来区域经济社会创新发展最重要的战略资源。创新型人才是创新型经济发展的基石，然而南通市在创新型人才供给方面仍然面临着供给结构的断层、高尖端核心技术人才及领军型人才的供给不足。作为创新主体的创业创新型人才、研发人才、高技能人才严重不足，将严重制约南通的经济发展。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。南通要推动产业和科技竞争力的提升、全力打造长三角北翼具有国际影响和独特优势的产业科技人才高地，需要进一步鼓励高层次人才来我市创新创业，进一步完善人才创新创业环境和人才服务体系建设。

（三）城镇化发展进入新阶段

“十三五”期间，南通市以人为核心的城镇化将进入以质量提升为主的新阶段，以都市区为主体形态、城乡协调发展的城市化新格局将进一步体现，农村转移人口市民化进程不断加速。据《2019年南通市国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2019年末南通市常住人口731.8万人，其中，城镇人口498.4万人，城镇化率达68.1%。[2]在新型城镇化与城乡融合发展阶段，推动人才等要素在城乡之间的双向流动十分重要。实现人才双向流动的前提是构建城乡一体化人才发展格局，在全面推进各类人才队伍建设的同时，积极转变城乡二元分割的思维模式，打破城乡区域界限和城乡人才的封闭格局，牢固树立适应城乡一体化建设的人才统筹开发理念，不人为设置体制性障碍，努力改变传统人才工作“重城市、轻农村，重机关、轻基层，重城镇人才、轻农村人才”的不平衡发展状态，抓紧解决农村人才开发机制不活、措施不完善，涉农人才总量不足、素质不高、作用发挥不好等“瓶颈”问题。实现城乡人才优势互补、相互融合和全面协调发展。

三、南通市引进年轻活力人口的机遇和挑战

（一）地理位置优越

南通地处江苏东南部，东濒黄海、南临长江，北靠盐城，西接泰州，总面积8001平方千米。在中国，处于沿海经济带与长江经济带T型结构交汇点和长江三角洲洲头的城市只有两个，一个是国际化大都市的上海，另一个就是处于长江北岸的南通。南通被誉为“北上海”，在地理位置上占据着天然优势，处于江海之会、南北之喉，与上海及苏南地区隔江相依。南通北接广袤的苏北大平原，通过铁路与欧亚大陆桥相连；从长江口出海可通达中国沿海和世界各港。作为江苏唯一滨江临海的城市，南通江海联运功能凸显，具备打造长江经济带出海新通道的天然优势，是上海向北辐射的重要节点，具备打造全国性综合性交通枢纽的巨大潜能。[9]作为上海的“北大门”，一直以来，南通把对接服务上海作为融入“一带一路”、长江经济带和长三角一体化建设的重要举措，通过产业、要素、物流、政策、城市功能等方面努力策应上海卓越全球城市建设。随着长三角一体化发展上升为国家战略，南通的发展迎来新机遇。苏通长江公路大桥、崇启大桥、沪苏通长江公铁大桥等三条过江通道的相继建成，使得南通进入上海一小时经济圈。沪苏通长江公铁大桥和铁路的建成开通，使南通直接进入了“高铁俱乐部”，发展势头强劲，在增强苏中、苏北地区与苏南、上海的联系沟通方面，影响重大而深远，使得南通成为国家高铁沿江通道、沿海通道、京沪二通道的重要枢纽节点。兴东国际机场航站区改扩建后，将具备年旅客吞吐量500万人次、货邮吞吐量2万吨的能力。[9]南通的公路网络发达，公路总里程全省第二，已形成“一环四射两通道”的高速公路网和“五横八纵”普通干线公路网骨架。[9]南通得天独厚的地理位置为未来南通经济的发展及招才引智提供了优势。

（二）加快产业布局，推动产业转型升级

南通作为与上海一江之隔的江苏地级城市，是沟通江苏与上海的核心枢纽，也是一个新的产业聚集中心。2016年，市委市政府系统谋划，最终确定了“3+3+N”的产业发展方向：第一个3是指高端纺织、船舶海工、电子信息三大重点支柱产业；第二个3是指智能装备、新材料、新能源和新能源汽车三大重点新兴产业；N是指符合产业发展导向、有利于发挥自身优势的若干产业。近年来，我市始终坚持新发展理念，“十三五”时期是南通市全面建成小康社会的关键时期，也是全面深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚阶段。南通市的综合实力经过“十二五”前期的发展大幅提升，2019年人均GDP达到128295元。[2]在推进“两个率先”的新征程中，南通市经济形态和增长动力正在发生重大变化，转型升级步伐明显加快，产业结构、投资消费结构、城乡区域社会所有制结构进一步调整。新时期，我市将坚持市场导向和创新驱动，按照产业规模化、技术高端化、发展集聚化的要求，全面发展海洋工程产业、新能源及新能源汽车产业、新材料产业、高端装备制造产业、新一代信息技术产业、生物技术和新医药产业、节能环保产业。

（三）南通人才工作面临的挑战

“十二五”期间，南通城市建设取得了长足进步，初步形成快速路网，使得交通条件得到了显著改善，文明城市建设成效显著，但与周边发达城市相比，城市综合竞争力仍然偏弱。[10]在新一轮人才争夺中，上海、南京、苏州、无锡、常州等地因其更完善的公共服务配套措施、现代化程度更好、人居环境更加优美，在高层次人才争夺中更具优势与吸引力。南通面临外部人才供给不足、内部人才需求增加的现实，区位优势尚未充分释放，对人才的吸引力不足。人才总量仍显不足，分布不合理，综合竞争力不强，缺乏创新创业领军人才。截至2019年末，全市人才资源总量达140.2万人，新增省“六大人才高峰”人才14人，新增市“江海英才”52人（团队），累计372人（团队）。[11]2018年度《江苏省设区市人才竞争力报告》显示，南通市人才综合竞争力位于南京、苏州、无锡、常州之后。[12]此外，南通人才政策体系不够完善，创新创业配套服务相对滞后，影响了招才引智的影响力及效果。南通自2009年启动“江海英才计划”，至今共推出包括人才引进培养、激励保障、考核评价等多在内的30余项人才政策文件，然而相比上海及苏南地区，政策体系仍不够完善，虽然江海英才计划加大了对引进人才的资助力度，但包括人才中介、风险投资、员工培训及技术支持等配套服务体系仍较为滞后。

四、南通市引进年轻活力人口的保障措施

人才是推动社会经济发展的的重要因素，南通市引进年轻活力人口，要立足本市实际，关注人口的质量结构，加大对外部高层次人才的招引力度，提高大学生的留通率、回通率，提升人才工作与产业转型升级的契合度，提高人才工作效果。

（一）牢固树立人才工作的重要战略地位

人才工作是一项系统工程。充分认识“人才资源是第一资源”的科学人才观，加快推进人才队伍建设，营造尊重人才的社会氛围。要把产业作为聚才的主方向，围绕“3+3+N”产业体系，加快集聚一批能够推动重点产业提升、带动新兴产业发展的创新人才，更大力度推动创新人才与企业家对接，推进创新成果转化应用，加快建设“人才策源地”。要把改革作为聚才的源动力，深化人才发展体制机制改革，真正让市场主导人才资源配置，使各项工作符合科技发展规律、人才发展规律。要把环境作为聚才的强磁场，以打造“青年和人才友好型”城市为抓手，提高服务人才水平，为人才提供宜居宜业的良好环境。

（二）强化项目带动，推进新型基础设施建设

推动产业引才，加快集聚重点产业提升、带动新兴产业，发挥人才“第一资源”的引领带动作用，为南通高质量发展提供源源不竭的人才支撑。通过市场推动、产业联动、项目带动，创造新供给、激发新需求、培育新动能，为青年人才创造更多发展的机会和良好的生活环境，增强对高端人才的吸引力，促进人口由数量型红利向质量型红利转变。引导劳动密集型产业向知识、技术、智力密集型产业转型。通过5G产业、数字经济生态体系、智能交通装备、智能电力装备发展，构建平台经济生态体系，吸引青年人才来通就业、创业。

（三）营造良好环境，构建人才生态体系

绿色发展是引领经济高质量发展的必由之路，南通引进年轻活力人口要紧密把握时代脉搏，突出绿色理念，构建人才生态体系，突出人才主体，聚焦人才需求，从政务、金融、公共服务等方面入手，为年轻人才汇聚南通创造良好环境。当前，“一带一路”、长江经济带、长三角区域发展一体化等国家战略叠加，江苏新出海口、北沿江高铁、南通新机场等大事件叠加，使南通站在新一轮发展“风口”上。南通的发展离不开青年人才的支持和拼搏。南通应全面建立一站式服务窗口，为人才提供优质的就业生活环境，以优良的生活品质、公平法治的政商环境筑巢引凤。

（四）宣传人才新政，吸引通籍学子归雁

作为全国有名的“教育之乡”，南通虽然每年的高考人数多、录取率高，但南通人曾有过“考出去一火车，返乡就业一汽车”的困惑。近年来我市大力建设“创新之都”，随着人才政策和发展环境以及产业基础不断夯实优化，外来人才留通、南通籍人才返通发展的良好氛围不断形成。南通应充分发挥基础教育大市的资源优势，吸引本土人才、通籍高校毕业生返乡创业就业，深入实施通籍学子“归雁计划”，打造南通籍大学生数据库及就业平台、提供创新创业服务、优化人才工作环境。通过公平的竞争机制、畅通的上升通道，让英雄有用武之地，留住人才。

（五）促进年轻人才与社会融合

青年是社会最活跃的因素。南通要构建现代先进产业协同发展基地，成为一个具有区域影响力的创新之都，招人聚才，建设青年和人才友好型城市是其必然之举、必经之路。为了让更多青年人才在南通安居乐业，需要加强城市公共服务体系建设，更好地对接青年人才的发展意愿、贴近青年人才的创业需求、满足青年人才对美好生活的向往。健全城区流动人口服务网络，提高服务水平，全面营造多元、包容、开放、公平的城市文化。深入实施高端人才引领、青年人才倍增、通籍英才归雁、高技能人才培育计划，在创业扶持、融资支持与项目补助上给予政策支持，打造优质的创新创业环境及营商环境，提升城市的居住生活舒适度，让每一位年轻人才劳动有合同、居住有保障、社保有依托、子女入托入学及配偶就业有保障，增强他们对南通的融入度与归属感。

五、结束语

进入新时代，南通的发展正步入关键期，对标“一个龙头、三个先锋”的新定位，南通将放大陆海统筹、江海联动优势，推动产业链、创新链、资金链的融合发展，着力营造多元包容的创新文化，加快建设具有区域影响力的创新之都、宜居宜业的花园城市。在积极推进青年和人才友好型城市建设的过程中，通过制订南通人才战略规划，宣传南通的人才政策，吸引更多的青年人才来通就业创业，引领南通进入以人才为核心的发展道路，紧密围绕产业发展和项目建设，实现人才与产业、项目的融合发展，以人才引领产业，以产业汇聚人才，实现劳动就业结构与产业结构互动、协同提升，促进人口和产业的均衡发展。通过发展实体经济、特色产业，增加社会投资、增强城市综合实力。依托“千人计划”、“双创人才”引进高层次人才，提高经济活力人口聚集度，改善人口结构，畅通人才服务通道，努力打造产业人才高地，用优质服务支持青年人才在南通安居乐业。