PPP模式下轨道交通项目投融资的风险管理对策

崔力 南天电子信息产业集团公司

引言：在城市现代化发展中，轨道交通在缓解交通拥堵、提高出行效率等方面发挥了显著作用。但是轨道交通项目的建设周期较长，且前期投入资金较多，如果全部由政府财政投资建设，会带来较大的财政负担。PPP模式是以政府为主导，吸引社会资本方参加投资建设的合作模式。社会资本方负责前期的项目建设和初期运营，并获得由政府授予的特许经营权，在一定期限内通过项目运营进行投资回收。由于PPP项目中包含了较多的不确定因素，为了保证项目顺利建设完成，切实维护社会资本方的利益，必须要加强项目投融资的风险管理。

一、PPP模式下城市轨道交通项目投融资特点

轨道交通相比于普通工程项目具有一定的特殊性，决定了在项目建设中必须要加强投融资的风险管理。其中较为明显的特点有：首先，项目投资高，且投资回收周期长。轨道项目的建设费用少则几十亿，多则上百亿，即便是正式运营后，也需要持续性的投入维护费用。这种情况下要想实现投入成本的回收，需要较长的时间。采取PPP模式对于社会资本方来说，由于大量的资金投入到项目中，可支配的流动资金减少。其次，轨道交通项目的经营盈利能力不强，且定价权由政府控制。对于社会资本方来说，在特许经营期内，通过社会公众使用付费的方式进行投资回收。但是轨道交通作为公共基础设施，政府会对票价进行控制，这就造成了项目在短期内的盈利能力不高。社会资本方需要重点加强此类项目的投融资风险管理，既要在前期做好项目评估，做到审慎投资；又要提前融资，保证资金充裕，才能确保轨道交通项目可以顺利建成并投入运营。

二、城市轨道交通项目采用PPP模式的必要性

（一）风险分担，利益共享

从政府角度来看，轨道交通项目高投资的特点，必然会挤占财政资金在民生等领域的投入，而采取PPP模式，项目建设资金主要由社会资本方来承担。这样一来，政府可以减轻财政压力，将财政资金转投到其他领域，更好的履行政府的社会公共服务职能。从社会资本方角度来看，政府通过公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，向社会资本方授予轨道交通项目建设和运营维护的特许经营权。在PPP模式下，可以通过合约形式将项目存在的政策、建设、运营等主要风险在政府与社会资本之间进行合理分配，使项目的整体风险可控。政府和社会资本方之间各取所需、合作共赢，这也是轨道交通等公共基础设施项目中实行PPP模式的立足点。

（二）拓展融资渠道，减轻财政压力

PPP模式下的轨道交通项目，虽然政府仍然占据主导地位，但是实际上由社会资本方进行市场化运作。这些社会资本的注入，让轨道交通项目的融资渠道也变得更加丰富。社会资本方除了直接投入少部分资金外，为了支持项目建设，还会尝试其他融资模式，例如利用自身的商业信用做担保，从金融机构申请贷款；有条件的社会资本方，还可以采取发行中期票据、债券的方式，进行筹资。融资渠道的多元化，让更多的社会资本参与到PPP项目建设中，可以极大的缓解地方政府的财政压力，对于降低财政赤字、化解政府性债务风险作用明显。

（三）提高资源配置效率和项目建设效率

在PPP模式下，一般由社会资本方组建的项目公司负责轨道交通项目的建设，而建设期间因为进度迟滞、预算超支等带来的风险，全部由社会资本方承担。这种情况下，社会资本方为了最大程度的维护自身利益，在保证项目建设质量的前提下，会采取加强成本管控力度、提高资源配置效率、适当加快施工进度等一系列措施，将项目建设的总投资控制在一个相对较低的水平。因此，采取PPP模式建设轨道交通项目，从宏观层面上来看优化了社会资源的利用，从微观层面上来看也增强社会资本方的管理水平，增强了公司的市场竞争力。

三、PPP模式下轨道交通项目投融资风险管理及应对措施

如上文所述，尽管采取PPP模式建设轨道交通项目有较多的优势，但轨道交通项目投资大、周期长，项目风险来源多样化。在投融资过程中，如果对这些潜在风险的认识不到位，评估不准确，就很难让项目管理人员做出精准的决策，不利于风险的预防和控制，最终影响到轨道交通项目的顺利建设和如期交付。鉴于PPP模式下轨道交通项目投融资面临的诸多风险，社会资本方必须要强化风险的防控意识。从风险识别、评估、分析、分担处理等环节，优化风险管理流程，才能将风险发生概率和风险负面影响降至最低。

（一）风险识别和分类

基于PPP模式的轨道交通项目投融资风险管理，首要工作就是要基于以往的经验，以及结合昆明轨道交通4号线PPP项目的具体情况，对潜在的风险进行识别，并进行分类。通过明确风险的分类，社会资本方在负责PPP模式下轨道交通项目建设时，可以有针对性的对潜在的风险进行精准识别，从而能够第一时间采取相应的风险防控措施，维护本公司的经济利益，保障项目顺利施工建设。具体识别与分类如下：

1.政治、法律风险

城市轨道交通项目作为大型公共基础设施，会受到政策的较大影响。政府在前期招标时，通常也会提供一些利好政策，例如税收优惠等，从而达到吸引更多投资者和竞标人的目的。但是这些政策可能会随着时间的推移发生变动，从而引发了政策性风险。例如，根据昆明轨道交通4号线PPP项目原实施方案，昆明市政府授权昆明轨道交通集团公司作为项目实施主体。但在2018年，财政部下发关于《进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），根据文件整改清单，昆明轨道交通4号线存在主体不合规的问题。

2.金融风险

社会资本方在承建轨道交通项目后，也会选择向金融机构借贷，或是发行债券等方式进行融资。在这一过程中，如果出现了汇率、利率变化，可能会引发金融市场风险。实际上，受到国际金融危机的影响，以及国内经济新常态，近年来金融机构提高了贷款审批门槛。而国际金融市场的不确定风险，也不可避免的会波及到国内的金融市场，因此PPP模式中城市轨道交通项目的投融资也会面临市场风险。除此之外，轨道交通还会面临来自其他交通方式的同业竞争，例如高铁、高速公路等，通过客流量的分流导致轨道交通的盈利能力减弱，进一步延长了资金回收周期，也是不可忽视的市场风险之一。

3.项目设计与建造风险、运营风险等特定风险

此类风险包含的内容较多，可以大体分为主观因素导致的风险和客观因素导致的风险两类。主观方面，社会资本方自身的项目管理经验不足，例如在采购项目建设所需的材料时，没有严格检查材料质量，使用了劣质材料后导致项目无法通过验收，被迫进行重新返工。除了会造成直接经济损失外，还需要承担因为返工导致工程延期的间接损失。另外，项目建设中缺乏精细化管理意识，材料的浪费情况比较严重，导致采购材料的实际花费超出预算，后期也会引发资金风险。客观方面，轨道交通的建设，可能面临着沿线建筑拆除，或是环境污染治理，过程中也可能面临不可抗力风险，如果没有做好应急预案和补救措施，可能产生较大损失。

（二）风险评估和分析

在已经识别出上述风险的前提下，社会资本方还需要成立专门的“风险评估委员会”，对风险可能带来的后果进行定性分析与定量计算。如果轨道交通项目建设中同时出现了两个或以上的风险，则需要将其独立分析，有利于制定针对性较强的处理方案。风险评价的基本流程为：首先确定风险评价指标并对各个指标进行权重赋值，保证评价的规范化和客观性，避免主观因素影响评价结果的精准性；其次，通过计算得出项目风险水平。先单独计算每个风险，最后再相加得出综合风险水平；最后，根据评估结果，看项目风险是否在可控范围之内。然后根据公司既定的风险管理制度，制定相应的防控措施。

（三）风险控制措施和分担机制

1.风险控制措施

对于不同类型的风险，社会资本方需要采取差异化的应对策略。例如，上文将PPP模式下轨道交通项目风险大致分为了三大类：

对于政府政策、法律风险，政府应认真履行其权利和义务，在合同设计上，保证政府承诺的有效性、合理性和激励性，另外市政府应利用行政手段积极化解政策、法律规范调整而带来的负面影响。以昆明轨道交通4号线PPP项目为例，针对上文识别出的政策变动风险，昆明市政府通过授权昆明市交通运输局作为项目实施机构，合理的化解了该项目因政策变动风险带来的主体不合规风险。

对于项目设计与建造风险，如果是设计方案存在问题，社会资本方可以与设计单位协商，实现风险的转移。如果是建设风险，则需要社会资本方加强项目管理，把施工进度、预算执行、建设质量等作为重点管理内容，从源头上防控和治理风险。

对于项目运营风险，社会资本方必须要在特许经营权范围之内进行项目运营和盈利，杜绝为了追求利润最大化而损害公共利益。例如通过聘请专家进行客流量预测，控制最大客流量，规避客流风险。政府也要尽快出台并动态调整票价的定、调机制，降低票价风险的发生率。

2.风险分担机制

除此之外，像金融风险、自然风险等，虽然属于不可控、不可抗力风险，但是也需要政府和社会资本方提前制定应对方案，保证在风险发生后可以立即采取措施，将风险带来的损失降至最低。

针对不同类型的风险，采取的具体做法也有各不相同。结合到轨道交通的使用功能来说，客流分担风险是重中之重。以昆明轨道交通4号线PPP项目为例，在双方签订的合同中，政府需要保证一定的客流量，让社会资本方在特许经营期内收回成本，分担部分客流风险；如果出现实际客流量超出预测客流量的情况，政府也可以享受额外的收益。这样就通过合同约定实现了风险共担、利益共享。例如，在特许经营期内，如果实际客流量达到了预测客流量的110%，则超出部分的收益，社会资本方与政府按照1:1分配。

除了客流风险的分担外，其他诸如物价上涨带来的风险、经营管理带来的风险等，也都需要政府和社会资本方分别承担一部分。

结语：城市轨道交通项目的特殊性，决定了必须要采取PPP模式，由政府和社会资本方共同参与建设。对于社会资本方来说，要想保证项目顺利建设完成，并且能够从项目中获取预期的经济利润，必须要加强投融资的风险管理。要具体到某个特定的轨道交通项目，还要总结以往的管理经验，实现对投融资风险的精准识别、有效防控，才能切实维护好公司自身的利益。社会资本方还要与政府部门通过合同约定，或是完善管理制度等方式，明确各自应当分担的风险与责任，确保PPP模式下轨道交通项目的顺利完成，并建立稳定和长期的合作关系。