新规《建设项目档案管理规范》之思考

文/刘淑妮 雷励 刘平

历经10多年的实践积累与反馈，2018年国家档案局出台《建设项目档案管理规范》DA/T28-2018（以下简称为《新规》），这项档案行业标准的颁布与实施，为建设项目的档案管理提供了更为细致的操作规范。笔者仔细对比研读其与《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（简称为《旧规》）DA/T28-2002的差异所在，找出了《新规》提出的新要求与新变化，通过分析解读，旨在让大家对新规的内容理解得更加透彻，在实践中更好地贯彻执行，切实提升建设项目档案管理水平。

《建设项目档案管理规范》的出台，为建设项目档案管理提供了更为详尽的工作规范，解决了实践归档中一些无章可循的问题与困惑。本文依据新规范提出的新要求和新变化，结合实践工作，从归档范围与保管期限、电子文件归档与电子档案管理、项目档案工作组织及职责、制度规范建设、项目文件管理、项目档案管理、竣工图编制等方面进行了思考和分析解读，希望对大家在实际工作中准确地贯彻执行起到帮助作用

一、归档范围与保管期限

1.归档范围

纵观《新规》表B.1，从归档范围的总分类上来看，依然维持十二类没变，但在每一大类的文字概述、内容构成与排序上，还是做了些许调整，典型对比分析如下表所示。

2.保管期限

内容新规甲方管理资料①立项文件；②招投标、合同协议文件；③勘察设计文件；④征地、拆迁移民文件；⑤项目管理文件对比分析①分类更加清晰，基本按照建设程序来分；②分类描述更贴切合理。如：将可行性研究任务书，改为立项文件；设计基础和设计文件合并为勘察设计文件；③招投标中对未中标的投标文件归档做了明确的规定，解决了未中标文件一直以来归档模糊的问题；④项目管理文件构成变化较大，更加注重管理制度、建设管理活动本身所形成的资料收集。将《旧规》中的专项申请、批复文件改列至立项文件；将招投标、合同协议及征地拆迁资料从项目管理中拉出，单列一类；⑤征地、拆迁文件单列后，按照建设程序应排在立项之后，不知何故放在了后面，笔者感觉2002年建设部出台的国标《建设文件归档规则》GB/T50328-2001的分类排序更加合理，故应充分考虑不同国标间建设项目相关档案管理规范的融合性，在差异中力求更科学、更严谨。施工文件旧规①可行性研究、任务书；②设计基础文件；③设计文件；④项目管理文件（征地、移民文件；计划、投资、统计管理文件；招投标、合同协议；专项申请、批复文件）①建筑施工文件②设备及管线安装施工文件③电气、仪表安装施工文件①建筑施工文件②设备及管线安装施工文件③电气、仪表安装施工文件这部分构成变化不大，增加了施工月报、年报；竣工图编制说明。信息系统开发文件设备文件新增在信息化浪潮冲击下，一些机构具备自行开发信息系统的能力和条件，增加信息系统开发文件分类，这体现了档案人顺势而为，按需而动，建设项目事业发展到哪里，档案触角就延伸到哪里的情怀。增加了设备工艺、出厂证明、验收、质保、检测、运行维护等相关记录归档，有力保障了后期大型设备的运行维护，这是现实客观归档所需。监理文件①施工监理文件、资料；②设备采购、监造工作监理资料；③监理声像资料增加了关键工序、零部件旁站记录及监理管理机构、人员任命相关资料。新增①监理项目部组建、印章启用、监理人员资质、总监任命等；②施工监理文件；③设备监造文件；④监理工作音像资料竣工验收文件细化了项目竣工验收文件的归档，增加了项目评优报奖申报材料、验收组织机构、验收会议文件、签字表、验收证书、项目专题片音像资料，更有利于实操。

纵观整个保管期限表，《新规》不再按照不同的主要参建单位设置不同的保管期限，趋同对待，也改变了过去沿用很久的永长短保管期限，参照了国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，将保管期限设为永久和定期两种，定期分为30年和10年，与《旧规》相比，保管期限整体呈提升态势，以永久为主，定期的定位也非常清晰。招投标资料中，中标通知书由长期提升为永久，非中标单位的投标文件明确为10年，或作资料保存，一直以来，在建设项目资料归档中，非中标文件的归档模糊不清，是否收集、保存多久，一直是档案收集人员的困扰。据笔者调研多数高校建设项目非中标文件均不归档，只归中标单位投标书。然而随着教育事业的发展，小型修缮项目不断激增，多数高校将小型修缮项目招标工作划归校采购办，随着《政府采购法》和《政府采购法实施条例》对采购项目档案归档管理要求的不断提升。笔者调研发现，近几年多数高校都面临采购部门要求将采购档案中非中标文件（含小型修缮项目非中标文件）归至档案馆的强烈需求，但因没有明确的档案法规可依，档案工作人员决策时心中无底，《新规》的及时出台，为此类项目归档提供了依据和参考，解了燃眉之急。

施工音像材料保管期限也从长期提升为永久，明确了归档内容为：“重要活动及事件、原始地形地貌、建设过程中工程形象进度、隐蔽工程、关键节点工序、重要部位、地址及施工质量缺陷处理、工程质量、安全事故、重要芯样等应形成照片和音视频文件。”实践反馈，建设项目档案中的音像材料归档一直得不到重视，归档零零散散，齐全完整性差。如今，随着《新规》的出台，建设项目声像档案的归档也逐渐规范，成为常态。《旧标》中监理文件全是长期，《新标》以永久为主，监理日志、月报、年报；原材料、构配件、设备报验；分部分项验收、混凝土开盘鉴定等为30年。可见，对于建设项目全过程形成的资料，《新规》不仅更加注重归档内容全而细，而且保管更久远，在目前双轨制管理机制下，对库房管理提出了一定的挑战，同时也加快推进了电子文件管理的进程。

二、电子文件归档与电子档案管理

在信息化时代背景下，《新规》与时俱进，增加了项目电子文件管理相关内容，规范中提到：“项目电子档案，是项目建设过程中产生的具有保存价值并归档保存的一组有联系的电子文件及其相关过程信息的集合”。项目电子文件形成部门要切实负责好对项目电子文件的形成和流转的有效控制，归档可采用在线归档和离线归档两种方式，收集要特别注意电子文件及过程信息、背景信息、版本信息等元数据的收集。

在管理过程中，首先要配套具有电子文件管理及归档功能的管理信息系统。考虑到电子文件的特性，考虑到系统运行过程中可能出现故障的情况，一定要做好电子数据的备份制度，重要电子档案做到异地异质备份，这也是保证系统数据运行正常，避免出现重复劳动的需要。虽然最新的《档案法》在修订中，不断提升档案的法律效力，但是在电子档案目前的“四性”保障上，物联网、区块链等信息技术的安全保障上尚处于初步探索阶段，还需加快应用的探索，以便早日实现电子文件的广泛认可和接受。另外，项目电子档案同纸质，在保管期限满后应进行鉴定销毁。

关于建设项目档案数字化范围，《新规》基本涵盖了后期利用频繁的重要内容：项目立项、勘察设计、征地、合同协议、项目管理文件、重要隐蔽验收、竣工图、竣工验收文件等，条件允许可以扩大范围，而目前这些内容，各地城建档案馆基本都要求数字化扫描，所以这也为参建各方归档电子文件提供了很好的契机和基础保障，数字化成果可供多方共享和利用，降低了成本。对于小型修缮项目，可以要求施工单位自行扫描。数字化过程中，如果委托具有加工资质的第三方来完成，一定要做好档案信息的安全保密措施，防止档案信息失密和泄密的事情发生。

三、项目档案工作组织及职责、制度规范建设

《新规》强调：组建以主管领导为核心的项目建设档案管理机构及档案工作网络，更加清晰明确地阐明了建设单位、建设单位档案管理机构、建设单位工程管理相关部门、参建单位等各方的职责所在。建设单位在项目开工前，首先在充分研读相关法规的基础上，制定好覆盖项目各类文件材料归档要求的档案管理制度和规范体系，并将其纳入到整个建设项目管理体系之中，尤其在与各参建单位签订合同时，明确项目文件形成归档的质量要求，包括归档范围、归档时间、归档套数、整理标准、违约责任等，且在合同不同阶段履约考核、支付工程款时，要根据项目文件的形成、积累、归档情况进行评价和经济制约，必要时进行面对面的交底和培训。实践表明，这是非常行之有效的措施，尤其在原件份数上一定要做明确的要求，保障各相关单位的归档需求，避免归档时原件不够用的尴尬，如果原件只有一份，可以扫描备份。

建设单位档案管理机构要切实发挥好监督和指导职能，对工程管理相关部门及参建单位自身形成的规范进行审核，对相关档案人员进行档案管理业务培训，并参加项目建设的重要会议、重大活动、阶段性验收和竣工验收，以便及时掌握项目进度和动态，精准地对项目文件的形成、收集和整理归档进行业务指导和监督，做好前端控制和及时沟通交流，确保文件在形成积累阶段和项目建设进度同步起来。信息时代，档案部门的前端介入尤为重要，档案部门和业务部门更应打破归档壁垒，加强相互融合，你中有我，我中有你，只要各司其职，相互配合，项目文件管理的要求就能落到实处，归档工作就能有条不紊地开展。

四、项目文件管理、项目档案管理

相比《旧规》，《新规》对项目文件的管理、项目档案的管理，从项目文件的形成、收集整理、归档的每一环节都进行了严谨而细致的规范和要求，使项目文件管理始终处于可控和有章可循的管理之中，为后续的档案管理奠定了良好的基础保障。同样，在项目档案管理之中应融入文档管理一体化的思想，加强对项目文件管理的前端控制，进一步打通了文件和档案管理之间的屏障。

在细节方面，《新规》要求更加明确清晰。如原件问题，《新规》强调：“因故用复制件归档时，应加盖复制件提供单位的公章或档案证明章，确保与原件一致。”实际归档中，时常会出现因原件份数起初考虑不周而实际生成份数不够，归档为复印件的情况，还会因多次复印出现归档件不清晰、不加章的现象。对于攸关竣工图准确性、完整性和系统性的工程变更文件，《新规》更加强调了监理的审核职责，由施工方收集汇总后交由监理方审核，作为竣工图编制的重要依据。在实际查阅利用中，也有库存图纸与建筑竣工图实际不符的情况，大大降低了图纸利用的效果，要保障竣工图的编制效果，一定要抓好变更的把控和监理的切实审核。另外，对于文件的整理，《新规》与《档案法》中部门立卷制度相一致，由文件形成单位（部门）负责整理，整理包括价值鉴定、分类和组卷、排列、编目和装订等内容，整理分卷时注意一定要遵循文件的形成规律和成套性，不能因其他因素如案卷的厚度而人为将完全可以组织在一卷的材料割裂开来，造成编目的繁琐和利用的不便。归档前，要建立层层审核把控的机制，从施工单位自检到监理单位、建设单位工程管理部门到建设单位档案管理机构都要严格审核，而且每个审查环节都要形成记录和整改要求，特别是监理文件应由建设单位工程管理部门和档案管理机构共同负责审查。要真正将责任落到实处还需要相关人员扎实的业务素养和强烈的责任心。

在项目档案管理环节，档案分类方案要符合逻辑性、具有实用性和可拓展性，并保持相对稳定。对于音像档案，《新规》明确，宜先与该单位工程的纸质档案统一编号，即按照基建项目来分类，与其他音像集中另行保管存放，这虽然保留了建设项目资料的完整性，但在实际中因为音像档案载体不同、保管条件要求不同，也会出现分别保管的情况。如我校录音、录像分别编入SX13和SX14里，分类在多媒体档案里，而不是编号在基建项目里。

为挖掘项目档案资源，《新规》指出：可以结合项目建设和运行管理的需要，编制如：专题文件汇编、项目大事记、专题研究等。建筑是凝固的史诗，是时代发展变迁的见证，挖掘并传播隐藏于其后的故事，感知其蕴含的精神和文化，这也是建设项目档案的功能所在，而这在建设项目档案管理中非常欠缺，完成度非常低，几乎为零。

五、竣工图编制

竣工图是建设项目档案的核心价值档案，利用率非常之高。编制时应完整、准确、规范、清晰，能真实反映项目竣工时的实际情况。《新规》指出：竣工图编制的主体依然为施工单位，编制要配有竣工图编制说明和图纸目录。竣工图编制说明包括：“竣工图涉及的工程概况、编制单位、编制人员、编制时间、编制依据、编制方法、变更情况、竣工图张数和套数等。”它是直观反映竣工图归档完整性的一个标识性材料，有利于收集人员对竣工图把控，在日后实践归档中，可将其视为竣工图内容中不可分割的一部分。

对于竣工图变更的修改，《新规》明确：如果只是一般性图纸变更且能在原施工图上修改补充的，可直接在原图上修改，并加盖竣工图章，且修改处应注明修改依据文件的名称、编号和条款号，无法用图形、数据表达清楚的，应在图框内用文字说明。在日常归档中，档案人员需加强检查核对，发现修改不甚规范，没有注明修改依据的情况，则需重新绘制竣工图。《新规》将原图面变更面积超过35%需降为20%，这更加便利了电子竣工图的收集。在项目建设中，变更往往不可避免，一份变更很可能会牵涉多张图，牵一发而动全身，设计院提供的电子施工图的存在，促使施工单位在编制竣工图时更愿意在原电子施工图的基础上进行变更修改，这为原生电子竣工图的产生创造了非常便利的条件，实现了电子签名和数字签章就是真正意义上的电子竣工图了，和纸质具有同等的法律效力。另外，《新规》还清晰明确了：“若施工单位重新绘制竣工图，标题栏中应显示施工单位名称、图纸名称、编制人、审核人、图号、比例尺、编制日期等标识。图号末尾加注“竣”字或者在新图标题栏内注明“竣工阶段”并逐张加盖“竣工图审核章”。在现实归档中，由施工单位重新绘制竣工图的情况非常普遍，但在标题栏中依然沿用原设计院的标题栏，且从图号和阶段并未体现出“竣”，只是加盖了竣工图章。《新规》对竣工图章的使用要求更加贴合实际、科学合理。如果是由施工单位改绘的纸质竣工图，加盖竣工图章，式样同以前即可；如果重新绘制了竣工图，无论是施工单位绘制的，还是行业规定设计单位编制或建设单位、施工单位委托设计单位编制竣工图，应逐张加盖竣工图审核章，并由监理单位签字审核。关于竣工图章的使用变化，是一个大的改变，执行实施时一定要注意。再次，《新规》强调，竣工图必须使用新图编制，不得使用复印的白图，而实际归档中，这种不规范的现象时有发生，有些图纸是从计算机直接打印出来的白图，图面内容耐久性差，为以后利用埋下了隐患，所以电子竣工图是时代要求和现实客观所需，应当自上而下努力推进。