浅谈缩小征地范围改革

翟帅

摘 要： 农村土地制度改革是我国今后一段时间土地管理工作中一项重点工作，是为了进一步保障农民土地权益。本文就天津、武汉等试点地区并结合宿迁实际情况总结分析来探索解决我市征地过程中出现的问题。

关键词： 缩小征地范围;征地;改革

【中图分类号】F301.1 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）02-0021-02

1 试点地区开展情况及对比分析

1.1 天津

天津选取武清区王庆坨镇郑家楼村等四个集体经济较发达、市场建设比较完善、小型企业用地需求量相对较大、农村基层组织工作有力等基础条件较好的村，作为试点开展地点。主要程序是：用地单位向国土资源管理部门提出用地申请;国土资源管理部门会同发改委、规划、住建等部门对项目进行审核;村集体、用地单位双方，组织签订集体建设用地适用协议;国土资源管理部门根据协议、村民会议决议、公证书、项目批复文件、规划条件通知书等，办理新增建设用地审批手续;取得用地批复后，用地单位办理供地手续，国土资源管理部门给予公示;公示期满后，向用地单位颁发集体土地使用证。目前，天津已实施项目6个，用地面积9.14公顷。

1.2 武汉

武汉市征地制度改革试点，选址位于洪山区、黄陂区、江夏区。程序为：集体经济组织向规划部门提出用地规划条件申请，经审查通过后，规划部门核发用地规划条件;集体经济组织向国土资源管理部门提出用地预审，审查通过后进行备案;涉及建设占用农用地的，依法办理农转用审批手续;农转用获得批准后，集体经济组织申请核发集体土地所有证，载明“作为建设用地使用”;进行集体建设用地使用权流转;国土资源管理部门对土地利用、流转情况进行监管;集体经济组织申请办理乡村建设规划许可证;建设单位办理接替建设用地使用权登记。其中，集体建设用地使用权流转的程序是：集体经济组织公布土地流转方案，包括流转形式，拟建项目及企业情况、环境影响、土地使用期限等;申请公开交易，经2/3以上成员或者村民代表同意后，集体经济组织向区规土局申请公开交易;确定流转价格，集体经济组织委托土地评估机构对该地块进行评估，确定流转底价;设定竞买条件，进行招拍挂，为确保项目顺利实施，在竞买条件中要求建设单位与村集体经济组织达成合作意向;签订土地流转合同，并经司法部门公证，报市规土局备案。但目前，由于种种原因，武汉地区改革试点未真正实施。

从武汉、天津两地做法对比来看，天津模式属于协议流转模式。其在联合会审、报批供地过程中较原规划、用地审批环节进行了简化，节约了大量时间。其中协议书作为用地审批要件，同时又起到了补偿安置方案的作用。武汉模式总体上沿用现有审批程序，优点一是重视集体土地所有权确权，二是在流转环节引入竞争机制。但花费的时间上要比天津多。

2 我市实际情况

缩小征地范围改革与集体经营性建设用地使用权流转关系密切。目前，我市虽未真正开展缩小征地范围改革工作，但前期已开展部分集体经营性建设用地使用权流转工作。比较有代表性的为宿城区王官集镇春明医疗器械项目和泗洪县石集农产品恒温保鲜库项目。2006年8月，市政府出台《关于印发宿迁市农村集体建设用地使用权流转管理办法（试行）的通知》，明确农村集体建设用地出让、转让、出租和抵押等管理办法。2007年1月，市国土局对于王官集镇王集居委会向春明医疗器械有限公司流转土地使用权给予批准。双方签订了集体建设用地使用权流转合同，共流转土地1.3426公顷，流转用途为工业用地，流转方式为出让，出让年限50年。2017年5月，泗洪县石集乡石圩生态农业开发有限公司以拨用的方式取得泗洪县石集乡新汴居委会丁庄组1.118公顷集体建设用地用于建设石集农产品恒温保鲜库项目。经泗洪县石集乡新汴居委会村民代委员会会议通过，石集乡新汴居委会以建设用地使用权入股方式与泗洪县石集乡石圩生态农业开发有限公司共同成立泗洪海纳生态农业发展有限公司，参与项目分红。

3 主要成效

3.1 缓解了用地单位的资金压力。非公益性项目退出征地范围，直接使用集体土地，一方面可以采取分期付款的方式支付土地使用费，避免了用地单位以招拍挂方式取得用地时一次性支付土地出让金带来的资金压力;另一方面，直接使用集体土地，不涉及征地管理费、土地出让手续费、契税、评估费等一系列费用。

3.2 保障了工业化过程中农民的财产权。现行国家征地制度，仅按照被征收土地的原用途给予农民包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，农民本应享有的土地增值收益没有体现。相对于国家征地来说，缩小征地范围，通过用地单位与农村集体经济组织用地协商，直接使用集体土地，农村集体经济组织对于土地处置、收益、分配的权利得以体现，保障农村集体土地所有权的财产权，同时，协商过程中土地非农化的增殖收益在村集体和农民手中得到体现，提高农民集体经济组织经营土地积极性。

3.3 对增加农民收入和壮大集体经济力量发挥了主要作用。首先，用地单位与村集体经济组织通过协商方式取得集体土地使用权，土地使用费全部支付到村集体经济组织，并由村集体经济组织和村民统筹安排使用，政府不收取任何土地增值收益，壮大了集体经济组织的建设与发展资金;其次，农民获得的土地补偿一般高于其农业收入，而且比较稳定，在农业比较效益不断下降的情况下，土地租金成为农民收入的重要来源。其三，利用集体建设用地兴办企业，本村农民可以优先到企业就业，获得工资性收入。此外，集体土地收益，除了兑现农民的土地经营权补偿和工业区基础设施建设外，剩余部分主要用于村集体公共事业，农民能够获得福利性收入。

3.4 缩短了项目用地时间。以协商的方式取得集体土地使用权，用地单位直接与农村集体经济组织进行合作，不需要与农民直接打交道，减少了建设项目占地产生的企业与农民之间的矛盾，减少了征收集体土地的征地程序、征地批后实施及招拍挂公示环节，保证了项目的及时开工。

4 存在问题

4.1 集体土地权属不够明确。前期，我局多次收到王官集镇王集居委会二组村民上访上诉，对春明医疗器械有限公司流转土地收益仅由王集居委会支配而未分配至二组一事表示不服。目前，集体土地确权发证仅至村一级，未明确至组，因此，土地流转协议的出让方只能为村集体，而土地的真正所有者（组集体）利益极易受损，易引发村民不满。

4.2 集体土地使用权在融资上受到限制。目前，仅有法律条文规定乡镇、村企业的建设用地使用权可以随其上的房屋等建筑物一并抵押，设定抵押权，尚无明确支撑集体建设用地使用权抵押的法律依据，金融部门对流转的集体建设用地设定抵押融资一般也不予认可，限制了集体建设用地合法权益的实现。

4.3 集體土地使用收益使用、分配、监管存在困难。以协商的方式取得集体土地使用权，用地单位直接将集体土地使用费拨付村集体经济组织，其使用、分配、监管均由村集体经济组织按照村民自治法的相关程序进行，监管上存在一定的困难，难免出现村集体经济组织截留、挪用土地使用费的情况。

5 结论

“缩小征地范围”改革的前提条件之一是该地区土地市场较为活跃，因此，改革试点多放在经济发达的大城市。目前，宿迁经济正迅猛发展，用地需求也逐渐增长，但大部分农村土地市场还处于初级阶段，暂不具备开展此类试点的条件。若开展该试点工作，建议参考天津做法，选择集体经济较发达、市场建设比较完善、小型企业用地需求量相对较大、农村基层组织工作有力等基础条件较好的村组开展工作。

参考文献

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[2] 晓叶.试点给我们什么启示？——谈缩小征地范围的改革[J].中国土地，2014（4）：1-1.

[3] 刘全英，路倩.“缩小征地范围”的改革方向思考[J].绿色科技，2017（8）.