世界态势阿富汗政府内部达成分权协议，和平道路依然坎坷

林一鸣

2020年5月17日，阿富汗总统加尼（右）与前政府首席执行官阿卜杜拉在总统府签署权力分配协议。

5月17日，阿富汗总统加尼与前首席执行官阿卜杜拉达成分权协议，后者将任民族和解高级委员会主席，领导和平进程。自2019年9月阿富汗总统选举举行以来的阿富汗政府内斗暂时得到缓解，为和平进程带来了利好。但由于日益复杂的外部环境，阿富汗问题的政治解决依然前途坎坷。

选后争议暂告段落

自2019年9月28日阿富汗举行总统选举以来，时任总统加尼、首席执行官阿卜杜拉作为主要竞争者之间的政治斗争纷扰不断，致使选后政权更迭进程迟滞。2020年2月18日，最终计票结果显示加尼以微弱过半优势胜出。3月9日，两人竟同日在喀布尔举行各自的“总统就职典礼”。在阿富汗内外多方的斡旋下，5月17日两人方正式签署《政治协议》，划分彼此权力，结束“两个总统”的僵局。

事实上在2014年总统选举后，加尼和阿卜杜拉就对结果产生了争议，最终在时任美国国务卿克里的斡旋下组建由总统和首席执行官共同领导的“民族团结政府”。但由于分权不清，双方在此后5年执政中龃龉不断。此番双方达成的妥协仍没有脱出“双头政治”的窠臼。据总统府披露两人签署的题为《政治协议》的文件显示，妥协的主要内容有三方面。一是职位安排。加尼任总统，阿卜杜拉出任新设立的“民族和解高级委员会”主席，享有国家“二号人物”地位。在选后政治纷争中支持阿卜杜拉的乌兹别克族政治军事领导人杜斯塔姆则将晋升元帅军衔。二是权力分配。《协议》规定设立“国务高级委员会”，由“政治领导人和国家重要人物”组成，以形成“政治共识”并就“关键的国家问题”向总统提供建议。设立“民族和解高级委员会”，领导和平进程，享有独立预算和行政编制，谈判团队直接对该委员会负责。加尼和阿卜杜拉将分别任命一半的内阁职位，并根据“商定的方案”任命各省省长。三是政治改革。《协议》提出推行地方选举、设立修宪委员会以改变政府结构、改革选举投票制度、设立新的地方行政单位等改革措施，回应阿卜杜拉阵营中关于变总统制为议会制和加强地方自治等诉求。

纵观分权协议，一方面，其避免了阿富汗现行政治体制瓦解，形式上实现了两大主流政治阵营的重新统一，新设立的国务高级委员会在一定程度上甚至扩充了现政府的代表性，这对于阿富汗政府重整执政合法性、有效性和推进以阿富汗人内部谈判为主轴的和平进程都构成利好。另一方面，分权协议并没有解决阿富汗主流政治分裂、分化乃至“碎片化”的根本问题，无论是已经明确的内阁职位分配还是尚未明确的省长任命，都将为后续执政埋下矛盾因素。而国务高级委员会引入卡尔扎伊等“政治领导人和国家重要人物”的影响，可能进一步引发政府内部矛盾的复杂化。

塔利班攻势连连

2月29日，美国与阿富汗塔利班达成和平协议，规定以塔利班参与阿富汗人内部谈判和履行反恐承诺为条件，美国将启动分阶段撤军，事实上推动阿富汗和平进程的主轴从美塔谈判转入阿人内部谈判。但由于新冠肺炎疫情暴发、总统选举纷争、政府与塔利班互释囚犯不顺等因素，阿人内部谈判进展迟滞。

近期塔利班攻势连连。自开启与美国政府直接谈判以来，塔利班国际活动空间迅速扩大，在以“阿富汗伊斯兰酋长国”名义与美国签署协议后，其政治地位攀至阿富汗战争爆发以来的新高。军事上，塔利班以美塔协议并不约束其对阿政府军动武为由，不断以武力对阿政府施压。政治上，塔利班多面施策，对各主流政治派别采取分化措施。塔利班拒绝将阿富汗政府作为唯一谈判方，而仅视作诸政治派别之一。对于民族和解高级委员会，塔利班持抵制态度，但又对阿卜杜拉示好，称愿意在该委员会框架内与之接触。对于加尼，塔利班则态度恶劣，屡屡将加尼称为“和平的障碍”，多次拒绝加尼提出的停火倡议。同时，塔利班还对未来政治体制展现了灵活性，不刻意强调所谓“伊斯兰酋长国”体制。最近，塔最高领导人海巴图拉·阿洪扎达在开斋节讲话中提出，塔利班不寻求“垄断”政权，将追求“伊斯兰制度”和“伊斯兰政府”，建立睦邻和建设性外交关系，保障男女平等，并将“大赦”。他还呼吁反塔利班人士放弃反塔立场，同塔利班合作。

事实上，塔利班对所谓“伊斯兰政府”含糊其辞，也没有公开澄清所谓“伊斯兰酋长国”体制的内涵以及对塔统治历史的态度。而主流政治界依赖现行伊斯兰共和国及其选举体制运作，双方的“体制之争”应是阿人内部谈判的核心内容和根本问题。当前双方各派别在这一根本问题上的失语和含糊，无疑让人们对双方开展阿人内部谈判的意愿与能力均产生深深的忧虑。

外部环境更加复杂

美国是阿富汗和平进程最大的外部责任方，也是对阿富汗问题最具影响力的利益攸关方。但是，自特朗普政府上台以来，美国对阿战略为实现“撤军”目标几易其策，不确定性凸显。美塔协议规定塔利班履行“反恐承诺”并参加阿人内部谈判。如今，阿人内部谈判“八字还没一撇”，美国撤军倒进展顺利，而特朗普本人更是出于新冠肺炎疫情带来的压力以及对和平进程迟滞的不耐烦，整日催促加快撤军事宜。为此，美国对塔利班的武力行动表现出了较大程度的忍耐和克制。另一方面，美国对阿富汗局势的影响力也在持续减弱，如之前虽然由国务卿蓬佩奥出面，美仍未能直接促成加尼与阿卜杜拉达成政治妥協。

美国对阿富汗问题的投入和作用的持续减弱为地区国家在阿富汗问题上发挥更大作用创造了空间。在此轮政治争斗中，伊朗的身影频频引人关注。起先，伊朗外交官参加了阿卜杜拉的“就职典礼”，此后伊朗高级外交官在加尼与阿卜杜拉之间穿梭斡旋，被外界认为对促成两人妥协发挥了重要作用。从积极的一面看，美国减少干预实际有利于地区国家参与并通过协商达成共识，使得阿富汗问题的解决更加符合地区的共同利益。从消极的一面看，当前美国对“大国竞争”的追求已毫无保留，很难相信美国在阿富汗的战略收缩只是出于“善意”。作为和平进程的直接相关方，美国既想以“地区共识”为由推卸自身责任，还望靠“离岸平衡”搞所谓大国博弈，甚至可能通过深化围绕阿富汗问题的地缘矛盾渔利。然而这对已经高度分化乃至“碎片化”的阿富汗政治而言，恐怕将是另一场“生态恶化”的灾难。

若如此，阿富汗问题的政治解决势必难上加难，不利于地区国家合作打击恐怖主义，最终对国际安全产生消极影响。包括中国在内的地区国家，除了需要共同敦促美国负责任地撤军，如何在打击恐怖主义方面开展具有“底线思维”的合作可能也是下一步需要共同面对的课题。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚研究所助理研究员）