基于内容分析法的我国装配式建筑政策文本研究

张 宇，王晶晶

（天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384，E-mail:1647134725@qq.com）

随着我国新型城镇化战略和节能减排政策的实施，以劳动密集型、粗放建造方式为主的传统建筑业急需转型升级。作为技术密集型、具有绿色建造模式的装配式建筑，受到中央及地方各级政府的大力推广。2018年全国住房和城乡建设工作会议再次强调要大力发展装配式建筑。然而，在大力推广装配式建筑的过程中，还存在标准设计、技术研发、市场培育等亟待解决的问题[1~3]。因此，制定完善的装配式建筑政策体系刻不容缓。自2016年以来，政府对顶层设计不断进行完善，为装配式建筑的发展提供了动力和保障，在此关键阶段，对当前已出台的政策和措施进行综合评价，总结当前政策的重点和不足之处，可以为装配式建筑的持续健康发展提供建议。

目前，我国装配式建筑的发展尚处于推广期，促进装配式建筑发展的政策体系不断完善，众多学者从不同的角度对已有的相关政策进行了研究。岑岩等[4]针对各地方出台的装配式建筑经济政策进行了梳理与归类；易仟等[5]从装配式建筑行业发展目标角度出发，结合政策文本内容选取了3个维度，对我国装配式建筑的发展现状进行了研究；于竞宇等[6]针对目前国内钢结构建筑产业化的发展难题，运用政策分析，提出了有效推进钢结构建筑产业化发展的机制；陈颖龄等[7]针对激励政策有效性低的问题，从装配式建筑开发的供给、需求两个角度，运用演化博弈理论讨论了装配式建筑行业发展的激励机制；刘贵文等[8]从政策工具的视角对目前国内已有的装配式建筑政策体系进行了计量和分析；张果瑞[9]基于博弈论理论研究了各类政策对政府和开发商的影响；汪强等[10]运用质性分析方法对我国各地已发布的激励政策进行了定量化的分析。

由文献梳理可以发现，学术界对装配式建筑的政策体系进行了探讨，多数研究侧重政策体系的组成要素分析，如经济政策、激励政策，缺乏针对完整的政策体系评价。鉴于此，本文通过构建基本政策工具、全生命周期以及政策目标3个维度，运用内容分析法对我国1950~2018年间的装配式建筑政策文本进行量化研究，以探讨在装配式建筑推广阶段，政府政策顶层设计的重点方向和不足之处。

1 研究方法与样本选择

1.1 研究方法

内容分析法是通过对目标文本进行分析以获得结论的一种科学研究手段，多位学者运用内容分析法研究某一政策的变迁过程或整体情况[11]。汪涛[12]基于内容分析法对科技创新政策的协同关系进行了探讨；韩莹莹[13]运用内容分析法对重庆市的建筑节能减排政策进行了量化研究；杨志军[14]选取内容分析法对环境治理政策的工具偏好与路径优化进行了研究。由此可见，内容分析法在学术界获得了众多学者的一致认可。基于此，本文选用内容分析法作为研究方法，以国家层面的装配式建筑政策为研究对象，构建政策文本分析框架，并对已选取的政策文本中内容进行编码和频数统计，在量化分析的基础上对我国装配式建筑政策进行客观评价，并给出相应的政策建议。

1.2 数据来源和文本选择

本文以装配式建筑中央政策为研究对象，将国务院、国务院办公厅、住房和城乡建设部所发布的政策文件作为装配式建筑政策量化分析的客观凭证，利用中国政府网站及北大法律信息网站进行政策文本的收集。为确保政策文本的权威性、代表性以及分析的科学性，遵循以下3个原则，结合装配式建筑的发展历程，选取1950~2018年间的政策文本进行整理。一是基于本文的研究对象，政策文本的选择以中央级文件为主，地方性政策法规不纳入选取范围；二是与装配式建筑产业密切相关、且现行有效的政策文件；三是选取的政策类型主要包括具有约束力的规划、意见、实施细则、条例、通知等规范性文件。基于上述原则，以“装配式建筑”“建筑工业化”“住宅产业化”以及“绿色建筑”等作为关键词进行全文搜索，最终共获得与装配式建筑政策相关度较高的政策文本14份（见表1）。

表1 政策列表

2 政策文本分析框架构建

为了更好地分析和研究我国装配式建筑领域政策体系的完善度，需要建立一个科学、合理的政策文本分析框架。本文基于装配式建筑全生命周期理论，从政策工具、全生命周期、政策目标3个维度着眼，构建装配式建筑政策文本计量的三维分析框架。

2.1 X维度：政策工具维度

自20世纪80年代起，政策工具在西方公共政策领域赢得瞩目，至今方兴未艾。政策工具是实现政策目标的一种手段、方法或措施，从不同的视角出发可将政策工具分为不同的种类，每种分类各有侧重，但并无对错之分。典型的有，依据政策工具的目的性不同可分为命令型、劝导型、能力建设型和系统变化型[15]；根据政策工具的领域范畴可分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类[16]；根据政府介入公共物品与服务提供的程度高低可分为自愿型、混合型、强制型[17]；根据政策工具对科技活动的作用方式不同，还可将其分为供给型、环境型以及需求型三类[18]。本文借鉴迈克尔·豪利特和M·拉米什的思想[17]，选取政府介入程度的角度，结合政策工具发挥作用的基础，按照介入程度由高到低分为管制型、激励型、社会型三类政策工具对装配式建筑政策进行分析。

（1）管制型政策工具。即指政府依靠权威性，对政策作用主体的行为进行控制和指导，确保装配式建筑市场有序运行，由目标规划、法规管制、基础设施建设、系统性政策及策略性措施组成。各部分具体含义如表2所示。

表2 管制性政策工具表

（2）激励型政策工具。即以调动各企业发展装配式建筑的积极性为目标，依托于市场机制，通过税收政策、土地政策、建设环节支持政策等措施调节企业的成本收益，加快企业转型升级的步伐，促进技术成熟和规模推广（见表3）。

表3 激励型政策工具表

（3）社会型政策工具。是以社区、组织等自愿参与者为主，政府参与度很低或者不参与，由参与者在自愿提供的基础上运作，以达到所期望的政策目标（见表4）。

表4 社会型政策工具表

2.2 Y维度：政策适用项目阶段维度

从项目全生命周期角度上看，建筑全生命周期管理包括规划阶段、设计阶段、施工阶段和运营阶段。结合装配式建筑的特点，装配式建筑全生命周期可分为规划阶段、设计阶段、构配件生产及运输阶段、施工阶段和运营阶段。另外，考虑到装配式建筑提倡设计、施工等专业协作，因此在原有项目阶段划分的基础上增加项目全过程阶段。从项目使用时间跨度上看，我国传统住宅设定的合理使用年限为 50年，而装配式建筑环保抗震，使用时间可长达80~90年。鉴于此，结合装配式建筑项目全生命周期角度和项目使用时间跨度，项目各阶段工作重点不同，相应各阶段内所颁布的法规和应用的政策工具也会有所差别，因此，除基本政策工具维度外，还应结合装配式建筑政策在项目各阶段的适用情况进行分析。

2.3 Z维度：政策目标维度

装配式建筑作为一种新兴的生产方式，其优势契合国家节能减排的需要，也符合“供给侧改革”淘汰落后产能、发展新兴领域的需要，因此，装配式建筑的发展进入了一个新的阶段。从我国推行装配式建筑的本质上看可概括为两个关键目标:一是提高建筑质量，即以减少传统建造方式的质量通病为出发点，用建筑工业化的新型生产模式解决传统建造模式中日益突出的矛盾和问题；二是落实节能减排的基本政策，通过大力发展装配式建筑，来推进建筑业转型升级，减少传统建筑业对资源、环境带来的极大压力。通过设立政策目标维度可为以后检验政策实施的有效性提供基础。

基于上述分析，本文建立如图1所示的装配式建筑政策文本量化分析框架。

图1 装配式建筑政策文本量化分析框架

2.4 政策文本编码及频数统计

基于上述政策文本分析框架，采用“政策编号—篇章—详细条目”的形式对已选定的 14份相关政策进行手工编码，如表5所示。

表5 政策文本内容分析单元编码节选

考虑到同一条目的内容可能会属于不同政策工具细类的情况，部分政策分析单元会视具体情况进行拆分，增加下一级子编码，保证政策文本编码的完整性。编码结束后，利用Excel 2010对编码结果进行频数统计分析。

3 我国装配式建筑政策文本量化分析

3.1 X维度量化分析

由统计结果可以看出，管制型、激励型和社会型政策工具三维应用比例依次为92.41%、4.43%和3.16%，三类政策工具均有应用，但管制型政策工具应用比例过高，整体政策工具应用出现结构性失衡。再对10项具体政策工具进行详细分析，由表6可以看出，“系统性政策”在管制型中的数量最多，占管制型政策工具总体的38.36%；其次是“法规管制”和“策略性措施”，均为21.23%；“目标规划”和“基础设施建设”也有所涉及，这说明我国正在有计划、有步骤地全面推进装配式建筑的发展，从宏观层面对装配式建筑的发展方向作出指引，出台鼓励企业技术创新的措施，并制定相应的行业标准及技术规范，使装配式建筑市场更加有序、稳定运行。在激励型政策工具中，“建设环节支持政策”占比最高，为42.86%，“土地政策”和“税收政策”均有涉及，表明国家层面已意识到激励型政策对装配式建筑发展的重要性，并引导地方政府结合实际情况出台相应措施。而社会型政策工具在整个政策工具应用中仅有5条，在具体工具层面只包括“宣传引导”和“信息共享”两类，说明装配式建筑市场各主体的积极性还有待提高。基于上述分析可知，政府决策层应随着装配式建筑产业的发展，利用动态增补策略减少对管制型政策工具的应用，应着重对激励型和社会型政策工具体系加以完善。

表6 政策工具类型及分布

3.2 X-Y二维分析

从全生命周期各阶段政策工具分布来看，结合图 2，现行装配式建筑政策工具应用侧重于从项目全过程考虑，作用于此阶段的政策工具有 35项（36.46%），可见，当前装配式建筑政策更加注重产业链建设，以“系统性政策”规划建设方向，颁布法律条文对产业链相关主体行为加以监管。作用于施工阶段的政策工具有 33条（34.38%），说明施工阶段依旧是项目建造过程中的侧重点。此外，在规划、设计、构配件生产及运输3个阶段政策工具应用单一，种类较少。而作用于运营阶段的政策工具处于空白状态。由此可见，现行装配式建筑政策对产业链建设，在具体项目规划审批、设计方案论证审核、构配件管理架构等方面存在欠缺，对运营管理中的反馈工作也未予以足够的重视。

图2 全生命周期维度政策工具应用及分布

3.3 X-Z二维分析

将政策目标（Z）与基本政策工具（X）的定量研讨相结合，结合表7可以看出，从政策工具整体应用上看，在政策目标的设置上较均衡，质量目标层占比为55.81%，节能减排目标层占比为44.19%。两个目标层都是以管制型政策工具应用为主。针对质量目标层，“法规管制”和“系统性政策工具”应用频率最高，可见政府主要通过鼓励、号召引导等一系列宏观方向性的指示和具体的规范管制两条路径来实现政策目标。对于节能减排目标层，主要涉及到“系统性政策”和“策略性措施”两类政策工具，说明在“四节一环保”的大环境下，政府正在以大力提倡并推广应用新技术、新材料等新型建造方式的措施推动绿色建筑的建设。

3.4 分析结果解读

基于统计分析结果可以看出，目前装配式建筑中央政策中管制型政策工具使用过溢，说明我国当前的装配式建筑发展模式是以政府管控为主，主要原因包括两点:一是装配式建筑在我国发展的 60余年里，曾因技术水平、经济实力等问题导致装配式建筑的发展戛然而止，制定的相关政策亦未能有效执行，如今重提发展装配式建筑，政府强力塑造政策环境，造成政策工具使用单一，管制型政策工具应用过溢；二是装配式建筑作为一种新的生产方式，在发展初期，政府应给予支持和引导，吸引企业进入这一领域，并使其走上良性竞争的发展道路，特别是在我国现有经济体制下，政府的引导作用非常显著，并具有无可替代的作用。但从长远角度看，管制型政策工具的过度使用必然会影响装配式建筑市场的可持续运行，在未来的政府工作中应减少管制型政策工具的使用。

由统计分析可知，目前国家层面政策缺少激励型和社会型政策工具。由于国家层面政策多为宏观性调控政策，导致激励型政策工具应用频率过低，但在《关于大力发展装配式建筑的指导意见》《“十三五”装配式建筑行动方案》等多项政策中均指出鼓励各级政府结合实际出台支持装配式建筑发展的财政金融、规划审批、土地供应等激励性措施，且目前各个城市的激励型措施的实施已略见成效。对于社会型政策工具，目前涉及到的只有“宣传引导”和“信息共享”，主要是因为我国装配式建筑的发展处于推广期，多数开发商和消费者处于观望状态，其有效运行平台尚未建立。因此，制定社会型政策工具应成为未来顶层设计的重点。

从全生命周期维度政策工具的应用比例和分布来看，规划阶段、设计阶段及构配件生产阶段相关配套政策制定有待完善。目前在传统思维模式下，政策体系的侧重点依旧是施工阶段，但装配式建筑注重产业链建设，传统的建设行业管理机制已不再适应装配式建筑发展的需要，应改变传统思维模式，将建设全过程的规划设计、构配件生产、施工建造、运营及维护等诸环节连接为一个完整的产业系统，从根本上提高装配式建筑的品质。

4 政策建议

（1）推动装配式建筑市场健康发展，需要着眼于市场全方位，让多种政策工具协同发挥作用。调整政策工具整体应用比例，适当降低管制型政策工具应用频率，完善装配式建筑市场激励机制，充分调动市场主体能动性。根据当前政策工具体系结构化失衡的现状，一方面应基于产业发展战略要求，在确保市场稳定运行的基础上，适当减少管制型政策工具的应用；另一方面提高激励型和社会型政策工具实施的有效性，建立高效的激励体制及社会运行平台，采取财政、税收、投标政策倾斜、建筑面积奖励等多种激励手段，从多角度刺激市场主体，降低新兴技术给市场主体带来的增量成本，打破多方企业和社会群体对新型建造方式持有的观望态度，加强装配式建筑的宣传工作，提高社会认知度，拓展社会群体参与装配式建筑建设的途径，充分发挥社会力量，以市场为主导、政府引导的管理模式快速推动装配式建筑产业的建设。

（2）在全生命周期建造过程中，完善标准化体系的建立。装配式建筑提倡采用“五化一体”的实现手段，即“设计标准化、生产工厂化、施工装配化、装修一体化、管理信息化、开发技术管理于一体”，基于此，建立统一标准是发展装配式建筑的必要条件。标准化工作的推进可从以下几个方面入手:一是政府可鼓励编制、颁布标准规范的主体单位进行技术规范创新，给予设计人员出国深造、交流的机会，学习国外先进的设计体系，紧跟国际通用标准的步伐，减小国内外标准体系的差距；二是针对工厂化生产这一重要环节，政府可给予企业技术创新奖励，鼓励企业优化生产流程，降低构配件生产成本，提高生产质量；三是政府也应出台相应激励措施推进装配化施工和一体化装修的协同作业，引导项目采用全精装交付，鼓励企业从项目建设初期就建立一套流程化的内外装修方案；四是政府可以引导企业学习并应用先进的BIM技术，建设全生命周期信息管理体系，使用信息化平台对项目建造全过程实现精细化管理。

5 结语

本文从政策工具视角出发，采用内容分析法，从政策工具、项目全生命周期、政策目标3个维度对中央政府层面颁布的装配式建筑政策文本进行量化分析，得出现行的政策体系在基本政策工具维度上偏重管制型政策工具，项目全生命周期维度偏重项目施工，政策目标维度政策工具应用较平衡。值得注意的是，目前我国装配式建筑的发展处于初级阶段，政府的支持和引导尤为重要。鉴于此，本文基于政府干预程度角度，选取国家层面政策进行的研究，着重从政府角度分析了我国装配式建筑政策工具的应用情况，研究视角存在一定的局限性。在之后的研究样本中会对各地方装配式建筑政策体系加以考虑，并在分析框架中加入装配式建筑产业链维度，更加全面地对我国装配式建筑行业的政策体系进行深入的分析。