主体功能区生态环境保护奖惩机制研究——以排污纳税和公众参与为例

唐真真 王宝庆 * 蔡宁宁 王晴 杨家豪 李坤键

（1. 南开大学环境科学与工程学院，天津 300071；2. 南开大学经济学院，天津 300071）

1 引言

推进主体功能区的建设是党中央、国务院做出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的大战略［1-2］。近年来，我国的经济发展迅速，但是据统计我国的环境绩效指数从2006 年的第94 位下降到2016 年的第109 位，低于同等收入水平国家的平均水平［3］。生态环境保护奖惩机制在政府主导下，可以推动实现生态文明，进行有效的环境治理。我国目前针对不同主体功能区施行差别化奖惩的环境保护机制较少，现存的相关奖惩多具普适性，对不同功能区的经济、环境状况以及发展主要方向的考虑较为欠缺，因此导致有些地区生态环境保护相关的奖惩政策并没有起到理想的激励或约束作用。

国内关于主体功能区生态环境保护的研究基础较为薄弱。排污收费方面，一些学者研究了国内收费制度的改变对企业、对环境的影响。黄开玉等人以攀枝花市为研究对象，分析显示环境保护税的实施有利于提高企业的环保意识、促进技术创新、改善环境质量［4］。王洪祥等人的研究认为，环境保护税作为中国污染防治攻坚战的重要工具，可强化排污者责任，提高污染排放标准、严惩重罚，从源头防治污染行为，使主要污染物排放总量明显减少，生态环境质量总体改善，规范企业纳税和排污的行为［5］。

环境监管方面，国内对比发达国家并没有完善的监管体系。美国具有较完备的环境法律体系，因此美国环保局与州环境监管机构职权划分明确，环保局主要负责监管州环保机构执行情况，这种相对集中的监管体制避免了不同部门之间资源的争夺或相互推诿的现象。德国是世界上较早在立法中体现企业责任制度的国家，1996 年颁布的《循环经济和废物处置法》将企业环保责任制度确立起来，这一制度促使企业在生产开始就充分考虑到材料的选用、环境的控制等事项，以满足循环经济的要求，提高了企业的环境保护意识和责任感。加拿大在环境保护和监管中尤其强调公众的参与，一方面，通过向公众宣传环境保护的重要性，提升公众环境保护的意识；另一方面，建立社区参与制度，并建立配套基金，专用于支持公众参与环境保护［6-7］。

本文以《环境保护税法》和公众参与为例，对主体功能区生态环境保护奖惩机制进行研究。

2 排污纳税政策

2.1 排污纳税现状

2018 年1 月1 日，《环境保护税法》正式实施。环境保护税是从排污收费制度而来的，具有丰富的制度积累，其立法目的是保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，促进企业节能减排和产业结构调整，在丰富财税制度的同时促进绿色发展［4，8］。费改税之后，一方面，总体税收增加，全国20多个省份的税额标准，相较于之前的排污费都有所提高，从微调到10 倍不等；另一方面，大气污染和水污染物中，除了4 项主要污染物，其他绝大多数项目，原来采用低标准收费，即每当量几角钱或每吨几角钱，现在全部统一提高到基准值［8］。

2018 年4 月1—18 日，在环境保护税首个征期，全国共有24.46 万户纳税人完成申报，共计申报应纳税额66.6 亿元，扣除减免，实际应征税额44.6 亿元［8］。我国环境保护税法存在两档的减免政策：（1）排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税；（2）排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准50%的，减按50%征收环境保护税。《环境保护税法》中的优惠政策借鉴了费改税之前排污收费的减免策略，通过减税既鼓励大部分企业减排，又减小了企业的税收压力。

2.2 重点排放企业排污分析

对2017 年全国大气污染排放重点监测企业5 746 个废气源，以及水污染重点监测企业10 127个废水源排放监测数据的分析见图1。

图1 2017 年排污企业排放情况

在排污费减免政策的推动下，我国大量重点排放企业已经达到了较高的排放标准，分别有50.1%和69.7%的废气和废水排放企业达到了低于排放标准50%的排放浓度标准，而75%减税优惠实际影响的企业占比较低。将废气和废水排放标准在达标及低于标准30%之间的企业，视为可能受到75%减免条款影响的企业，则此类企业占比分别为22.8%和10.3%，不论是在大气污染还是在水污染领域，占比均较小［9］。

既然立法的最终目的是保护和改善生态环境，减少污染物的排放，那么应当进一步鼓励已经达到较高排放标准的、占比较大的企业实现更高标准的减排。例如“在原有基础上增加一档减免政策：排污低于标准65%的企业，减税按标准的40%征收”。在这种激励型的税收机制下，一步步引导企业实现更高标准的节能减排。

3 公众参与

3.1 公众参与的意义

公众参与环境管理对建立健康的环境治理体系至关重要。然而我国的公众参与制度并没有很好的制度化，导致公众在环境管理中的作用有限［10］。公众作为环境权利的拥有者，对身边的环境污染最敏感也最具有发言权，只要发动他们积极参与到环境监督中来，将会低成本有效地实现对污染者的监管［11］。

3.2 公众参与环境违法举报分析

调查数据显示，2018 年全国“12369”电话举报环境违法数量同比降低了10.8%，有3 个省的降幅超过50%；2018 年，全国微信举报量同比增长93.2%，有14 个省（市）的增幅超过一倍。从举报量看，广东高居全国首位，仅一省举报量就占全国的20%［12］。电话举报环境违法行为虽然是我国大部分地区主要的举报方式，但是总体上来说呈下降趋势，而微信是一种便捷的举报途径，因而通过微信平台进行举报的公众越来越多。随着经济水平和科技的发展，及时更新或拓宽民众参与环境监督的途径，就十分有必要。

据调查，广东和江苏两省的民众参与度相对最高［12］。通过调查两省的相关的奖励机制发现，广东和江苏两省为鼓励民众积极参与到环境监督中来，施行的资金奖励方式与我国大多数省市有所不同。部分城市举报奖励情况如图2 所示。

图2 各市举报奖励情况

广东省和江苏省并没有设定民众举报属实后具体奖励金的数额，而是按照相关的条例和办法对企业进行罚款后，抽取处罚金额的一定比例，对举报人进行奖励，这在一定程度上激起了民众参与的兴趣，提升了民众参与的积极性。江苏省奖励金占处罚金的比例为2%～5%，广东省占比为10%～15%，广东省奖励金上限额度20 000～200 000 元，江苏省的上限额度为5 000～20 000 元，广东省显著高于江苏省。

研究表明，公众参与监督可以有效提高企业履行社会责任的概率，举报奖励越高，公众参与监督的积极性就越高［13］。结合优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区的不同功能定位，建议全国各地区以江苏省和广东省奖励金的设置方式为参考，以行政奖励金额的百分比为准，不同功能区设置不同的奖励金额上限额度、奖励金比例。不同功能区生态环境违法举报奖励金见表1。

表1 不同功能区生态环境违法举报奖励金

明确规定公众在环境保护方面做出贡献就有权利获得政府的奖励，这样可以增加奖励的确定性，使公众对奖励有合理的心理预期，从而更好地指引他们积极参与环境保护［14］。经上分析，结合各功能区的概况，不同功能区应有不同的奖励标准。优化开发区是带动我国经济发展的龙头，全国重要的创新领域，人口集中，环境承载力较小。禁止开发区是禁止在内进行工业化、城镇化开发的重点生态功能区。所以这2 个功能区的生态环境质量相对最为严格，设置举报奖励金占行政处罚金的比例最高，占15%，上限额度20 万元。重点开发区的环境承载力比优化开发区大，并且承担着经济发展的重任，而限制开发区是我国的农产品主产区和重点生态功能区，一些产业受到限制，经济发展也相对缓慢，因而设置这2 个功能区奖励金占行政处罚金的10%，上限额度10 万元。

4 结论

我国《环境保护税法》施行之后，排污收费更具刚性，税法相对更多针对的是优化开发区和重点开发区的保护，为了实现高耗能、高污染行业更高标准的节能减排，建议《环境保护税法》在原有基础上增加一档优惠政策：“对于排污低于标准65%的企业，减税按标准的40%征收。”

公众参与环境违法监督方面，拓宽环境举报的途径，如微信、微博等高流量、便捷的举报方式。举报奖励金的设置方面，建议按照不同功能区划分不同的奖励标准，优化开发区和禁止开发区举报者可获得行政处罚金的15%，上限额度20 万元，重点开发区和限制开发区举报者可获行政处罚金的10%，上限额度10 万元。通过具有针对性的奖惩，鼓励民众参与监督环境违法行为，从经济政策着手鼓励企业自觉自愿节能减排，为生态文明的建设出一份力。