多元协同驱动的绩效管理模式：基于广西的案例研究

郭 芸，范柏乃，韩 飞

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058）

一、问题的提出

政府绩效管理是公共管理研究的重要议题，是深化行政体制改革、加快政府职能转变的重要工具。十九大报告提出全面实施绩效管理，在历次党的代表大会和中央全会决议中，从完善绩效评估、推行绩效管理到全面实施绩效管理，表明绩效管理是一项长期性、战略性和可持续性的议题。20世纪80年代，在“新公共管理运动”的影响下，我国许多地方政府部门借鉴西方绩效管理经验，开展了目标责任制、效能建设、社会服务承诺制、满意度评估、公民评议政府和第三方评估等多种类型的绩效管理活动。绩效管理是一种管理模式，“模式”是指由一定理论、方法论和制度组成的体系。[1](p36-47)作为方法论，政府绩效管理模式是把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。目前，中央尚未对政府绩效管理出台统一的规划部署，我国地方政府绩效管理呈现“摸着石头过河”的发展特征。按照不同的分类标准，政府绩效管理模式主要有下列几种类型：第一类是基于评价对象，中国行政管理学会概括为普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估三种类型。[2](p8-16)第二类是基于评价主体，划分为“自上而下”的内部评估和“自下而上”的外部评估两种模式。内部评估是指由政府内部某一职能部门或专门的评价机构组织实施的绩效评价。外部评估也称第三方评估，包括高校专家评估、专业公司评估、社会代表评估和民众参与评估四种模式。[3](p28-32)第三类是以地域命名的政府绩效管理模式，代表性的有目标责任制的青岛模式、效能建设的福建模式、公民导向的杭州模式、第三方评估的兰州模式等。[4](p106-115)第四类是基于未来发展提出的绩效管理模式。例如，高小平提出构建“通过创新，创造绩效”的创效式绩效管理模式。[5](p9)包国宪提出以公共价值为基础的PV-GPG政府绩效治理模式。[6](p94)陈小华等比较分析了“控制”导向的目标责任制、“参与”导向的参与式考评和“治理”导向的预算绩效管理三种绩效模式，认为预算绩效管理是未来地方政府绩效模式变革的方向。[7](p106-116)此外，尚虎平通过梳理改革开放以来的9种绩效评估模式，归纳了我国地方政府绩效演化规律的“绩效演化树”。[8](p69-79)如此多样化的政府绩效管理模式，既显示了地方政府自主创新的活力，也表明我国政府绩效管理仍处于探索阶段。政府绩效管理模式名目日益繁多，实质上是一种“模式割据”现象。[9](p18-24)模式的多样化也表征着管理标准的不一致，使模式的形式意义大于实际意义。[10](p10)各类绩效管理模式都存在交叉重叠、边界不清的问题，探寻一个既能包括所有实践形式又能保证不同模式间边界清晰的划分标准，[11](p105-111)是一个亟待解决的难题。

广西自2008年在全区推行绩效评估，目前考评范围覆盖14个设区市和100个区直机关，持续时间长、覆盖范围广。2011年被国务院政府绩效管理工作部际联席会议列为试点地方政府。2018年广西绩效管理实践入选世界银行发布的《公共部门绩效全球报告》，是我国唯一入选的地方政府绩效管理案例。[12]广西走出了一条中国绩效管理工作在革命老区、民族地区、边疆地区的特色实践之路，成为全国标杆。[13]因此，本文基于广西绩效管理实践，系统提炼多元协同驱动的政府绩效管理模式，旨在为全面实施绩效管理提供可复制、可借鉴和可推广的省级样本。第一部分立足广西实践，系统总结多元协同驱动绩效管理模式的形成；第二部分基于系统论和协同学，提炼多元协同驱动的广西绩效管理模式及其特征；第三部分运用公共治理理论对模式优化提出改进和完善的对策建议。

二、多元协同驱动绩效管理模式的形成

绩效管理模式形成是一个动态演进过程，并非一蹴而就的，纵观各级地方政府绩效管理实践，大多遵循从绩效评估到绩效管理的发展路径。广西绩效同样经历了逐步完善、渐进调试的发展过程，从引入绩效理念到开展评估试点、再到推行绩效管理的发展历程中，实现了从绩效评估到绩效管理的转变。

（一）引入绩效理念。

改革开放初期，为了提高政府工作效率，我国各级地方政府以推进机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，创设了形式多样的政府绩效管理方式，促使政府部门提高行政效率。其中，起源于福建的效能建设，为广西绩效管理早期的发展提供了学习样本。习近平总书记曾总结：效能建设是以效能为基本目标，包括深化行政审批制度改革、推进政务公开、实施效能告诫等主要内容，追求的目标是提高工作效能、提高党政机关为基层、为群众、为企业服务的质量。[14](p29-30)效能建设是广西绩效管理的雏形，2007年广西以转变干部作风、加强机关行政效能建设为导向，在全区乡镇以上机关集中开展作风效能建设活动。这一时期是广西绩效管理的萌芽阶段，引入绩效理念，建立起以绩效考评为手段的激励机制，为后期发展奠定了基础，但并没有提出统一的要求，也没有相应的规范指导，呈现自发性特征。

（二）开展评估试点。

随着我国行政管理体制改革的深化，各级地方政府在不断提高行政效率的同时，日益注重服务质量的提升，政府绩效评估的关注点也逐渐从效率转向结果，并将服务质量作为衡量绩效的重要内容。为了推进服务型政府建设，2009年广西在8个设区市和17个区直部门开展绩效评估试点。政府绩效评估，是根据统一评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对评估对象一定时期间的业绩做出客观、公正和准确的综合评判过程。[15](p40)这一时期是广西绩效管理的探索阶段，通过绩效评估试点，明确了评估主体、评估对象、评估指标、评估方法以及评估程序。作为一种自上而下以“控制”为取向的制度安排，广西绩效评估立足于内部管理和监督，表现出内向性、单向性和控制取向特征。内部控制型绩效评估采用自上而下的单向反馈方式，强化了政府内部对上负责的责任意识，在行政效率上具有显著优势，却可能偏离公共利益，导致公共责任缺失。[16](p100-106)

（三）推行绩效管理。

2011年，国务院选取有代表性的地方政府和部门开展绩效管理试点工作，广西被列为试点政府之一，为全国推行政府绩效管理探索经验。借助这一契机，广西绩效开启从评估向管理的转变。绩效评估是绩效管理的一个中心环节，在实践中，人们往往更多地关注评估而忽略了绩效管理的其他环节。绩效评估强调结果导向，重点关注评估目的、评估内容和评估方式，在推动目标任务完成的同时，也容易走进“选择性执行”的困境。而绩效管理则强调过程导向，重点关注绩效沟通、绩效反馈和绩效改进，包括事前计划、事中实施和事后改进，是一个持续循环的管理过程。这一时期是广西绩效管理的全面发展阶段，在价值取向、参与主体、制度建设和技术方法上都取得了极大地丰富和拓展，构建了一套较为完整的绩效管理体系，通过绩效管理实现目标更精准、标准更明确、责任更清楚、督查更有效、落实更有力、奖罚更到位、改进更持续的七大转变。[17](p13-16)

图1 多元协同驱动的广西绩效管理模式

三、多元协同驱动绩效管理模式的特征

构建政府绩效管理模式需要体现其内部的构成要素，且要素之间形成某种内在的联系，从而形成一个有机整体。[18](p42-46)以往政府绩效管理模式的研究，多立足于某一构成要素提炼模式及其特征，但并未论证构成要素之间的相互关系与作用方式，强调局部而忽略整体。系统论和协同学为破解这一难题提供了有益的理论支撑，从系统论的观点看，任何有机体都是一个系统，孤立地研究各个要素的特征，或是把各个要素简单叠加，不能反映事物的特征和活动的方式。[19](p176)德国物理学家“协同学”的创始人哈肯进一步指出，系统内的子系统通过非线性的相互作用与协作，自发地产生在时间、空间或功能上稳定的有序结构，协同使无序转化为有序，发挥1+1＞2的整体协同效应。[20](p47-65)

通过对广西绩效管理的案例研究，本文从系统协同的研究视角剖析绩效管理的构成要素及其内在关系，系统提炼多元协同驱动的广西绩效管理模式（如图1所示）。“多元”是指政府绩效管理的构成要素，“协同”是指各个子系统的作用方式。从构成要素看，广西绩效管理模式具有组织联动作保障、考核指标聚中心、群众满意树导向、制度规范立标准、察访核验保真实、结果运用促改进六大子系统，它们各自发挥着不同的功效，各个子系统并非相互独立，而是相互制约又相互依存。从作用方式看，在协同作用下，使分散甚至相互抵触的部分转化成有序的整体合力，形成“绩效计划—绩效实施—绩效评估—绩效反馈”持续循环的绩效管理过程，使系统整体效能大于各个子系统效能之和，达到整体效能最优化。

（一）组织联动作保障。

组织在本质上是一个协作的体系，组织目标由上而下分解，组织目标的完成建立在自下而上服从的基础上。为推行绩效管理，广西成立了以自治区党委副书记为组长的绩效考评领导小组，组织指导全区绩效工作。领导小组因其独特的组织和权力结构，能够高效地集中行政资源，处理跨部门、跨区域的公共事务。[21](p22-26)广西绩效考评领导小组下设办公室（简称自治区绩效办），作为常设办事机构承担全区绩效管理工作。在科层管理的基础上，基于权力分层和专业分工，广西逐步建立了覆盖省、市、县、乡的四级绩效管理体系，形成“党委政府统一领导，领导小组组织协调，绩效办具体负责，自治区、市、县、乡四级联动”的绩效管理领导体制和工作机制。不同层级政府的“纵向贯通”，同级政府不同职能部门的“横向协同”，为绩效管理的有序开展提供了强有力的组织保障。

（二）考核指标聚中心。

考核指标是绩效计划的首要环节，也是绩效管理的重点和难点。为充分发挥绩效管理的指挥棒作用，广西把自治区党委政府中心工作分解成具体工作，从职能目标、共性目标、创新目标、满意目标四个维度构建考核指标体系。职能目标反映职能履行的情况，共性目标反映重点工作及共性工作的落实情况，创新目标反映主动担当作为的情况，满意目标反映领导认可度和服务对象满意度。[17](p10)目标任务通过行政链条层层分解，并设置了路线图、时间表、责任人和可检验的成果，实现决策与执行的有效衔接。自上而下的目标责任制至今仍是我国政府绩效管理的重要手段，以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力，形成了一套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结。[22](p61-92)此外，广西根据不同评估对象分类制定评估指标和指标权重，通过考核指标引导设区市把经济社会发展的质量和效益放在优先地位、引导区直机关全面履行职能职责，实现机关管理标准化、规范化。差异化考核有效地避免以往“一刀切”的弊端，更好地发挥绩效管理的激励导向作用。

（三）群众满意树导向。

让群众满意，体现了以人民为中心的发展思想。发展得怎么样，群众说了算。广西根据不同评估对象采取不同的评价方法，积极探索“谁了解、谁评价”的外部监督评价机制，内考与外评相结合，提高考评结果的客观有效性。自2011年起，广西壮族自治区绩效办委托第三方民意调查机构，采取问卷调查、电话访问、网络评议等方式，邀请民主党派代表、企业人士、城乡居民等各类群体，对各市各部门的工作效率、工作作风、服务质量等进行评价。2017年度的民意调查结果显示，社会群众对“各级公务员服务态度和效率”的平均满意度达83.69%，连续4年持续提升。[17](p9)作为一种自下而上的评议制度，外部评估有效地弥补了内部评估的局限，形成内部评估与外部评估的“内外联动”。

（四）制度规范立标准。

制度是一个社会的博弈规则，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束。[23](p3)妥善解决改革过程中的各种冲突、减少发展过程中的不确定性，需要利用一系列的制度降低交易成本。制度规范为绩效管理实施提供了标准和依据，一方面，广西壮族自治区绩效办作为管理主体，系统制定了全区绩效管理制度体系。先后出台《广西壮族自治区机关绩效考评办法（试行）》《广西壮族自治区机关绩效考评工作察访核验暂行办法》《广西壮族自治区地方标准：机关绩效管理》《机关绩效管理监督检查工作规范》《机关绩效管理信息化系统技术规范》等一系列地方标准，率先在全国走上标准化之路，成为地方政府绩效管理制度建设的亮点；另一方面，广西各级政府、各部门结合实际工作的需要，从下至上推动绩效管理制度的渐进变迁，围绕关键要素和业务流程，制定了适宜于工作实际的制度规范和行为准则。自上而下的“强制性制度”和自下而上的“诱致性制度”共同推动广西绩效管理制度变迁，循序渐进地提高绩效管理标准化水平。

（五）察访核验保真实。

察访核验源于绩效信息的不对称。与委托—代理关系类似，由于委托人（评估主体）与代理人（评估对象）之间存在信息不对称，代理人具有信息优势，并可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益。[24](p728-733)信息不对称容易产生绩效实施中的“逆向选择”问题，导致评价结果产生偏差。为了有效解决绩效管理过程中的信息不对称问题，2010年广西率先在全国推行“双随机、一公开”的察访核验，在评估对象自评的基础上，实地复核检验，加强过程管理。采取随机抽选核验项目、随机安排核验人员、公开核验标准及结果，加大对弄虚作假行为的扣分力度等多种措施，实现任务督查与工作指导的有效结合，增强政府绩效管理的真实性、准确性和有效性。

（六）结果运用促改进。

绩效评价结果既是评价的目的所在，也是评价的延续，对其利用程度直接影响评价本身的功能和权威性。[25](p23-26)在结果运用阶段，广西通过政府网站、电视报纸将评估结果、评议意见和整改情况向社会公布，把考评结果与评先评优、绩效奖励、选拔任用、行政问责相挂钩，以信息公开和奖励问责督促整改落实。评估不是目的，而是发现问题、解决问题。广西通过问题、整改、问责“三张清单”，逐条“挂号”督办，逐条“销号”处理，把未解决的问题纳入下一年度的绩效计划，形成“绩效计划—绩效实施—绩效评估—绩效反馈”的阶梯式螺旋上升，增强过程管理的增值效应。

四、多元协同驱动绩效管理模式的优化

绩效管理模式并非一成不变，它的变革与国家发展导向和地方发展任务有着深刻关联。只有模式不断优化，才能克服其内在缺陷，提高内在生命力。我国地方政府绩效管理本质上是自上而下的内部管理工具，是一种压力型的绩效体制，解决了以效率为核心的工具理性问题，却容易忽视公共管理的价值理性。治理理论致力于弥合工具理性与价值理性的分野从而实现“善治”。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，从绩效管理走向绩效治理是我国政府绩效管理变革的必然趋势，也是政府绩效管理模式的优化方向。从管理到治理，最大的区别是治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变。[26](p24-28)有效的治理涉及三个基本问题：谁治理，如何治理，治理得怎样，[27]（p15-16）而将这三个问题加以概念性阐述，也就是治理主体、治理机制和治理效果。[28](p24-27)结合政府绩效的核心要素，着重从治理主体、治理机制以及法治化三方面提出政策建议。

（一）治理主体多元化。

从绩效管理走向绩效治理，需要突破过去政府主导的单中心治理模式，在政府、市场、社会三个方面寻找平衡点，实现企业、公众、第三方等多元主体协同治理。第一，提高企业评估权重。提高“用脚投票”能力较强的企业满意度，引导企业履行社会责任、共同解决社会问题是实现地区经济健康发展的理性选择。[29](p77-81)建议适当提高民营企业的评估权重，探索人大代表、政协委员中的企业家绩效评估机制。第二，拓宽公众参与渠道。良好的治理有赖于公民的积极参与，只有公民积极参与才会使政府具有合法性、透明度、回应性、有效性，达到“善治”状态。[30](p10)建议完善制度环境，拓宽公众参与渠道；加强教育培训，提升公众参与能力；建立激励机制，激发公众参与热情。第三，增强第三方独立评估。相较于政府、社会公众等利益相关者，第三方准确性占优，效用性强于公众，成本低于公众和政府，是相对而言的“最佳”评估主体。[31](p46-53)但由政府发起和主导的第三方评估不能真实反映政府部门的绩效，其实质上是一种加强科层控制的管理手段，而非民主手段。[32](p94-101)为了客观真实地评价政府绩效，要大力引入和培育第三方评估机构，增强第三方评估独立性，构建第三方评估的长效机制，运用专业力量对行政权力的运行进行监督、评判。

（二）治理机制信息化。

绩效管理本质上是一个信息的收集、筛选、加工、输出和反馈过程。数字时代的治理强调以IT和信息系统为核心，推进行政过程的数字化。[33](p467-494)从绩效管理走向绩效治理，需要依靠大数据、云计算提供技术支撑，构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理”的数据治理新机制，促进绩效信息的流动共享，提高绩效治理的效率和效能。第一，绩效数据的采集共享。“数据孤岛”的背后既不是技术问题，也不是权限问题，而是跨部门协调产生的管理问题。[34](p76-85)信息采集共享，关键是打破数据垄断，使分散在治理主体的绩效信息充分流动，实现线上数据与线下数据相融合，内部数据与外部数据相联通。第二，绩效数据的分析运用。数据本没有价值，直到你有计算能力去处理才会产生价值。如同其他基础设施一样，计算将成为一种新的公共服务，能够把沉寂的数据“沙子”变成经济、产业、财富的“金矿”。[35](p89)未来的任务不是获取越来越多的数据，而是数据的去冗分类、去粗取精，从数据中挖掘知识。[36](p647-657)绩效数据治理的关键是基于对数据的深度挖掘、智能分析，及时发现问题、研判问题，从事后响应向事前预测转变。第三，绩效数据的存储安全。从数据的生命周期看，一般分为生成、传输、存储、分析、备份、销毁等几个阶段，对于绩效数据的存储安全要从整个生命周期入手，将管理手段和技术手段相结合，构筑绩效数据治理的安全防护体系。

（三）绩效治理法治化。

法治化是衡量治理现代化的主要标准，是提高政府治理能力的关键。目前我国政府绩效管理过程的规范化程度不高，理性制度供给不足，尚未建立起决策、执行、监督相互制约又相互协调的政府权力运行机制。[5](p4-14)此外，政策一时一地，制度“碎片化”也是我国各地政府绩效管理共同面临的一个突出问题。实现绩效治理的法治化，立法先行是首要环节，要有效发挥立法的引领作用，以良法促发展、保善治。第一，加快绩效地方立法。哈尔滨、杭州先后出台了绩效管理的地方性法规，就绩效地方立法进行了有益的探索。建议各地尽快研究制定《绩效管理条例》，借鉴国内外绩效立法的先行经验，围绕绩效指标、绩效主体、绩效程序以及结果应用等关键问题做出明确的法律规定。通过立法保障绩效管理的权威性和长效性。第二，提高绩效立法质量。科学立法、民主立法、依法立法是提高立法质量的根本路径。根据立法推进的进程，重点加强立法前规划，立法中审议，立法后评估等环节。科学编制立法规划、广泛审议法规草案、加强法规质量评估，及时对法律法规做好增补、修订、升级工作，适时修改或废止不适应客观形势的规定，实现“立、改、废”兼顾并重，为立法添绩效。

五、结论与启示

全面实施绩效管理是深化行政体制改革、转变政府职能的重要手段，也是推进政府治理现代化的必然要求。随着我国地方政府绩效管理的实践，创新出多种类型的绩效管理模式，但现有的政府绩效管理模式受价值导向、发展环境、实践方式等因素的影响，有着其各自的适用边界，迫切要求系统总结地方政府绩效管理的经验做法，探寻一个综合通用型的模式为全面实施绩效管理提供参考。

本文提出了多元协同驱动的政府绩效管理模式，并围绕模式的形成、特征以及优化三个方面做了系统阐述，具有一定的理论价值与实践意义。首先，多元协同驱动的政府绩效管理模式是一个综合绩效概念，从系统协同的视角剖析政府绩效管理的构成要素及其内在联系，旨在提供一个通用型的分析框架。其次，广西从引入绩效理念到绩效评估再到绩效管理，实现了从无到有、从评估到管理的转变。广西模式具有组织联动作保障、考核指标聚中心、群众满意树导向、制度规范立标准、察访核验保真实和结果运用促改进等基本特征，在诸多方面具有一定的普适性和创新性，为全面实施绩效管理提供了可资镜鉴的省级样本。再次，从绩效管理走向绩效治理，是我国政府绩效管理的必然趋势。要着力从绩效治理主体多元化、治理机制信息化和绩效治理法治化等方面构建绩效治理体系，这将有助于保障政府绩效管理持续性和长效性、促进行政管理的高效化和规范化，从而提升政府治理效能。需要指出的是，由于不同地区、不同层级政府在绩效管理实施过程中存在诸多差异，在评估指标设置、评估主体选择、评估结果运用等方面有所不同，在未来研究中需要将个案研究拓展为多案例研究，需要基于实践深入研究、因地制宜地提炼不同地区政府绩效管理子系统，增强多元协同驱动政府绩效管理模式的科学性和适用性，为全面实施绩效管理提供理论支撑和实践经验。