“港区国安法”，以法律威慑力改变香港困局

崔隽

5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称“决定”）。如同几天前十三届全国人大常委会副委员长王晨对决定草案做说明时一样，人民大会堂里响起了长时间的、热烈的掌声。

“掌声经久不息，我想这里包含一个肯定、一个谴责和一个期待。既表达了代表们对国家捍卫主权的肯定，也表达了对‘反中乱港分子与境外反华势力干涉香港事务的严厉谴责，以及希望通过对国家安全立法让香港社会回归正轨、让香港市民安居乐业的期待。”中国人民大学“一国两制”法律研究所所长、全国人大常委会香港基本法委员会委员韩大元对记者说。

“港区国安法”是對暴徒有力的惩治

韩大元与香港有着很深的交集。1997年，韩大元已在中国人民大学任教10年。他的导师许崇德是新中国宪法学发展的重要奠基者之一，也是基本法起草委员会委员，直接参与了香港从回归到设立特别行政区的全过程。作为许崇德的学生，韩大元也开始关注基本法实践问题，并参与了基本法理论研究、编写教材和法律论证等工作。

此后基本法逐渐成为他教学与研究的一个重要方向。

记者：决定正文部分一共有7条，您最关注的是哪几条？如何解读？

韩大元？：这7条都很重要，它们是具有内在联系的整体。我个人比较关注第六条，相对来说，这条内容丰富，赋予了全国人大常委会明确的宪制义务，对未来相关国家安全法律的制定和生效，做了非常重要的宪制性安排。

首先，全国人大授权全国人大常委会，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律。其次，它对全国人大常委会制定这部法律提出了明确的立法任务，即切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。

同时，这条明确了国家安全相关法律在香港的实施方式，即全国人大常委会通过制定全国性法律后，将按照基本法第十八条第二、三款，将其列入附件三，由香港特别行政区在当地公布实施，不采用立法实施。

记者：基本法第二十三条中提到了7种危害国家安全的行为和活动，这次为什么只针对上述4种危害国家安全的行为和活动立法？

韩大元？：首先要明确的是，制定“港区国安法”与基本法第二十三条之间有一定联系，但不是代替基本法第二十三条立法，香港特别行政区仍然要加快落实基本法第二十三条立法的义务。

基本法第二十三条明确了7种危害国家安全的行为和活动，决定中是4种。“分裂国家”这一项是两者都有的，因为这是危害国家安全最严重的行为和活动之一。

不同的是，决定中的表述是“颠覆国家政权”，基本法第二十三条的表述是“颠覆中央人民政府”，两者有一定重合，但并不完全一致。中央人民政府指的是国务院，但这次将范围扩大至不能“颠覆国家政权”。此外，基本法第二十三条也没有“组织实施恐怖活动”的相关规定，“外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动”也与基本法第二十三条规定的最后两项行为存在较大区别。在这个意义上，那种认为中央代替特区对国家安全立法或收回对特区立法授权的理解是不准确的。

香港修例风波以来，分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动已成为最严重的危害国家安全行为和活动。外国和境外势力干预香港事务也愈演愈烈，美国通过“香港人权与民主法案”后，已是赤裸裸地以自己国内法干预中国内政。这种情况下，我们要通过法律进行反制，所以把这4项最突出的危害国家安全行为和活动作为立法主要内容。

记者：此前审判乱港暴徒的罪名是“暴动、非法集结、伤人、刑事毁坏、袭警”等，无法以危害国家安全罪名起诉，甚至幕后策划者、勾结外部势力者仍逍遥法外，因此大家特别关注的是，“港区国安法”将会如何执行和落实？对乱港势力会有怎样的制裁措施？

韩大元？：首先决定具有法律效力，对香港发生的危害国家安全的行为和活动做了严正的表达，也是最高国家权力机关的国家意志体现，对乱港势力已经产生了威慑力。同时，全国人大常委会根据授权将相关法律任务具体化，即把上述严重危害国家安全的行为和活动法律化，规定犯罪的构成要件。此外，决定中还明确，制定国家安全相关法律的同时要强化执行机制，包括香港要建立健全维护国家安全的机构和执行机制，同时中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要将在香港特别行政区设立机构，依法履行维护国家安全的职责。

可以看出，决定从制定法律到配套制度做了机制和程序上的安排。我想，在法律实施方面和对防范、制止、惩治严重危害国家安全的行为和活动方面，会有一些新的探索和机制。

记者：这些天，乱港分子开始打着“反国安法”的旗号在香港街头实施暴行，您怎么看“港区国安法”在立法和实施过程中将要遭遇的阻力？

韩大元？：我想，香港修例风波以来的这种暴力活动不会马上消失，因为“港区国安法”的制定和配套机制的建立，正是对暴徒有力的惩治，他们的活动空间会越来越小，自然不会罢休，会通过各种方式阻碍法律实施。

乱港势力越不罢休，我们越要建立和完善维护国家安全的法律制度。法律制度一旦建立，会形成强大的法治凝聚力，特别是香港市民对法治秩序和良好生活的期待会形成强大的社会共识。阻碍虽然存在，但是法律的威慑力会尽快改变香港困局，使其回到正常法治秩序。

记者：乱港分子宣称，“港区国安法”是对“一国两制”的冲击，您怎么看待这种说法？

韩大元：这完全是一种歪曲。香港回归的23年里，“一国两制”取得了举世瞩目的成就，这是客观事实。回归之初，国家出于对特别行政区的信任和尊重，以及对“一国两制”下香港法律文化与制度的尊重，把本应由国家直接立法的基本法第二十三条立法权授权给特区政府，这在世界上是没有先例的。可是23年来，这部分立法迟迟未完成，导致了国家安全的重大风险，成为“一国两制”实践中重大的制度短板。

为了补齐短板，在特区政府无法履行，或者在可预见的未来无法履行基本法第二十三条自行立法时，国家出手来立法，通过建立健全特区维护国家安全的法律制度，确保“一国两制”制度体系继续健康、稳定地发展。

“这不再是我熟悉的香港了”

上世纪90年代，人大法学院与香港城市大学有联合培养研究生的项目，因此早在香港回归前，韩大元就不定期赴港给学生讲课。回归后，香港和内地的学术交流更加频繁，他每年要去香港三四次。20多年里，六七十次的往返，让韩大元对香港这座城市和香港人有了很深的印象。“回归后我去香港，始终能感受到香港社会的法治精神和良好秩序，还有香港人奋斗进取的‘狮子山精神，人们之间相互尊重、友好祥和。”

这两年韩大元明显感觉，香港变得越来越陌生了。政治化的争论开始脱离法律框架，不同观点之间难以包容，逐渐演变成暴力冲突，本应是理性表达观点的香港立法会，也变成了政治暴力的场所，基本法规定民众享有的基本权利和自由得不到保障，这座城市正在承受巨大的伤害。“这不再是我熟悉的香港了。”韩大元感叹。

修例风波中，当看到有青年参与冲击中联办、侮辱国旗和国徽的暴力活动时，韩大元感到难以忍受。“国家是有尊严的，国家的尊严是我们每个人的尊严。你可以表达你的观点，但是不能使用暴力，不能用这样野蛮、不文明的方式抹黑自己的国家。回归后成长起来的一些年轻人缺少国家认同，排斥国家历史，这让我们必须再次明确，开展宪法、基本法教育和国家安全教育对香港来说非常必要。”

2018年，韩大元当选全国人大常委会香港基本法委员会委员，除了参与基本法理论研究、参加日常会议研讨香港法律制度和热点问题等，他还参加了不同形式的法律宣传活动，希望让更多香港市民了解宪法与基本法。去年 12月4日是第六个国家宪法日，香港街头暴力行为正持续升级，但韩大元仍然赶到香港，为特区政府官员、中学生和社会各界人士做了题为“宪法与国家发展”的专题讲座。他特意给每位参会的嘉宾和同学带去了中华人民共和国宪法文本。“越是这种时候，越要与香港各界交流，特别是让青少年了解国家法治发展与进步，提升国家认同。”他将此视作一名学者的责任。

在未来的“港区国安法”立法和实施过程中，韩大元作为基本法委员会委员，将持续参与相关咨询工作。他希望通过自己的一份贡献，尽早看到那个回归到法治正轨的、朝气蓬勃的香港。

对国家安全立法，美英历来实行双重标准

就在全国人大将“港区国安法”纳入会议议程后，以美国国务卿蓬佩奧为首的部分美英政客反应强烈，多次妄加评论，粗暴干涉香港事务和中国内政。在韩大元看来，针对国家安全立法，美英历来实行双重标准。“现在世界200多个国家，尽管国情不同，但基本都建立了适合于本国的国家安全制度。特别是美英等西方国家，面对恐怖主义等危害国家安全的挑战时，明确提出本国安全优先战略，国家安全法律措施越来越严厉，种类越来越繁多。但为了遏制中国，他们总以人权为借口，对中国国家安全立法指手画脚。”

美国历来在国家安全立法领域“严防死守”。“二战”后，美国正式系统地进行了国家安全机构体制的立法、打击共产党的立法、技术侦察的立法、政治间谍的立法和保护情报人员身份的立法。1947年，时任美国总统杜鲁门签署了《国家安全法》，这是世界上第一部专门就国家安全问题制定的法律。该法的宗旨是“为未来美国国家安全提供一个综合规划”。五角大楼、国家安全委员会、中央情报局等机构都是这部法律的产物。

冷战结束后，美国又进行了国家安全教育立法，加强反间谍立法、反经济间谍立法等。随后，“9·11”事件刺激了美国进一步加强国家安全立法和执法力度的决心，先后通过了2001年《爱国者法》、2002年《国土安全法》、2007年《外国投资与国家安全法》、2014年《网络安全增强法案》和2018年《外国投资风险审查现代化法案》等，作为对国家安全法律体系的重要补充。

在这些法律的立法和实施过程中，一些举措引发过争议。比如《爱国者法》授权美国国家安全局进行广泛监听，侵犯了民众的通信自由。2015年6月，时任总统奥巴马签署颁布《美国自由法》，对《爱国者法》中的国内监控项目作出修改，要求美国政府自当年11月29日起不得全面监控美国国内电话记录，只有获得法院批准后，才能向通信公司索取特定嫌疑对象的有关电话记录。

“特朗普上台后，也对美国的国家安全制度做了调整，基本趋势是进一步强化。这几年美国最高法院的判例和美国总统的行政命令都体现了一点——当公民权利与国家安全出现冲突时，美国一些执法机构和政府机关总会选择以国家利益、国家安全为优先。”韩大元说。截至目前，美国已有至少20部涉及国家安全的法律法规，是世界上国家安全立法最多、最复杂、最全面的国家。

与美国相比，英国早在1911年就发布过《官方保密法》，其国家安全法律体系也经历了不断完善和细化的过程。尤其在“9·11”事件后，英国在10年内连续出台多部与反恐和国家安全相关的法律。

2001年12月，英国议会通过《2001年反恐怖、犯罪和安全法案》，确立了英国打击恐怖主义的基本法律框架。其中一些条款引发了争议，比如政府有权不经起诉和审判无限期拘押外籍恐怖主义嫌疑人。后来这一条款在2004年被废止。2005年的伦敦地铁恐袭事件催生了《2006年反恐怖主义法》，该法把“鼓动、纵容恐怖主义”定义为刑事犯罪。 2015年英国议会颁布了《2015年反恐与安全法案》，要求以更大力度防止青少年思想被极端化、航空公司必须更有效提供乘客信息等。2020年2月，英国《紧急反恐法》也开始生效。

“总体上，对国家安全立法是世界各国通行的做法。一个国家，如果没有国家安全的法律制度，就无法有效保障国家的发展与公民的权利和自由。”韩大元说，“当前美英等部分政客以有色眼镜看待香港回归23年来‘一国两制成功实施的现实，以不客观的态度歪曲23年来香港在人权和自由保障上取得的成就。现在他们就‘港区国安法在国际舆论上对中国施压，这种压力恰恰证明对国家安全立法是必要的，既是维护国家主权，也是运用法律对西方遏制中国发展的有力回击。”

（摘自《环球人物》2020年第11期。作者为该刊记者）