外国人永久居留管理涉及的制度问题

隋欣

由全球化智库（CCG）主办的“第三届全球人才流动和国际移民学术研讨会”上，CCG理事长王辉耀认为，全球人才流动已成为一个新的趋势，人才流动和国际移民都是中国参与全球化发展的重要体现。2004年外交部、公安部联合颁布《外国人在中国永久居留审批管理办法》，对外国人永久居留的条件与程序等做了初步规定;2012年全国人大常委会通过了《中国出入境管理办法》并于2013年正式实施，将外国人永久居留权制度从部门规章上升到法律高度;2020年《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》的颁布，为实现国家在人才流动方面的全球化发展提出制度要求。

（一）关于外国人永久居留的理论争议

目前，社会上面对意见稿有两种声音，一种是支持国家进行人才引进，完善外国人永久居留的条例;另一种是反对意见。就社会中出现的最多的反对原因总结如下：

1、人口问题。司法部颁布的征求意见稿较2004年的颁布的管理办法，外国人申请永久居留权的条件更加宽松了。引进高端人才的确可以解决国家内部一些科学技术领域的燃眉之急，但与此产生的人口压力，多出一部分分蛋糕的人，生命的繁衍造成的人口压力是不得不考虑的重要因素。

《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》第41条，永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，享受社会保险待遇。

征求意见稿将无工作能力的外国人也纳入在社会保险法保护的范畴，这一点似乎与意见稿吸引杰出人才参与国家建设的初衷相违背。对外国人开设永久居留的权利是为了促进国家建设的发展，为某些领域具有杰出才能、取得杰出成就的人才提供的保障，但第41条的规定将涵盖范围扩大，这不仅会加剧国家的财政压力，对于国民来说也存在不公待遇。

2、时机尚未成熟。有一部分人指出，国家正处于发展的关键阶段，引进人才不如留住人才，国家近几年的繁荣发展也吸引众多国外学成归来的人才，这时候引进“外国人才”似乎不合时宜。《中华人民共和国外国人永久居留条例（征求意见稿）》第二章申请条件中，不光为对中国经济社会发展做出突出贡献的外国人提供机会，还对一些在国内工作经济信用良好的外国人、在中国境内投资的外国人、有家庭团聚需要的外国人等提供申请机会，这部分人认为，此举在现阶段来说，带来的负担大于获得的收益。

3、政治威胁。引进人才不单单是一个肉体的进驻，他的思想与信仰也会跟着传入国家，孤木不成林，倘若这部分人不加以严格把控与筛选，那么对于国家的政治也会构成威胁。

（二）关于外国人永久居留权我的看法

本人认为对于外国人永久居留问题不可偏激讨论，我更支持国家通过征求意见稿的方式听取民众意见，完善外国人永久居留管理条例。如今这样一个时代下，人才交流是国家进步的一种重要方式，外国人的引入并不能打击我们的民族自信，只要加以合理规制，严格把控引入条件，国家可以有效的解决以上反对意见所提出的可能会发生的不良影响。

首先，完善外国人永久居留管理条例也是在弥补国家在相关方面的立法缺失。中国并非移民国家，在移民法方面建设较少，单独从制度条例的角度来看，此征求意见稿对于国家移民立法的建设有重大意义。

其次，外国人永久居留貌似会增加国家人口压力，但同时也在提升国家人口质量。征求意见稿中阐明的申请要求不是任何外国人可以轻易达成的，这在很大程度上就限制了一定的永居人口数量。

最后，关于政治威胁问题，本人认为是双向的。很多民众认为引进国外人才来国内定居，免不了冲击本土文化与政治，但我觉得，在这方面的担忧大可不必压力过大。一方面，中国与很多欧美国家适用的国家制度大不相同;另一方面，永久居留的外国人也在受我们国家政治制度的影响。

（三）有关外国人永久居留管理制度提出以下建议

1、条例可明确申请永久居留外国人的年龄界限

规定年龄界限更有利于外国人在工作岗位上发挥能力。多多引进青年人才，对于很多领域的科研创新可以带来更多的活力，对于国内人才培养也更有利于互相沟通、交流。如果申请者大多数偏向老龄化，对于国家人口老龄化不仅增加负担，更是会形成大批外国人来华养老的趋势。并不是否定老龄化人口对于建设的贡献，只是综合考虑国情实际情况，吸收更多的青壮年更有益于减轻国家的负担，而不是在原本已经存在的问题上再雪上加霜。

国际上对于老龄化的定义是：一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口数的10%，或65岁以上老年人口占人口数7%。依据这个定义，我国已提前进入人口老龄化发展阶段。这意味着，国家已经开始面对人口老龄化带来的经济、政治、文化、社会等影响。国家要承担巨大的财政压力在社会保障方面，不仅如此，退休人员成为了税收的享受者，国家要开始动用储蓄完成社会保障任务。

2、条例可对申请名额进行限制

国内情势依旧艰巨，仍有部分国民尚未受到国家社会保障制度的保护，另一面对于申请永久居留的外国人申请名额不加限制，意味着又涌入一大批人来分享国家建设成果。2020年初，中華人民共和国人力资源和社会保障部就我国就业形势作出分析，提出我国目前就业压力依旧存在，16-59岁劳动年龄人口到2020年后减幅下降将加快。总体来说，如不加申请数额限制将会对国内就业产生巨大压力，不利于留住、吸引国内人才。

3、正视“超国民待遇”问题

针对条例设定的申请条件，很有可能出现“超国民待遇”问题。同国民相比，已取得外国籍的华人也可以同时申请在华永久居留权，同时还规定国务院有关部门和地方各级人民政府应当根据实际情况，逐步推进永久居留身份证社会化应用，享受两国提供的社会资源与社会保障，对此极易激化国民形成不公思想。对于这一问题，一方面国民自己应调整态度。人才的全球流动是一种不可逆转的趋势，国民不该存在种族上的歧视，树立正确的价值观加以引导。更重要的是，在制度上，国家应合理规定外国人永久居留待遇问题。

以上内容从社会保障方面出发进行思考，吸引国外杰出人才来华发展是正确的发展思路，但个中细节还需仔细斟酌，用科学的方案制定优质的制度，毕竟人口的流动牵一发而动全身，政治、文化、经济、社会的交融会改变一个国家的发展速度，影响一代国民的思想，引进人才的同时也要关注国家发展安全。

参考文献：

[1]罗友花：论国民待遇的起源载《全国商情》，2008（12）.

[2]http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2020-02/27/657_3242533.html.

[3]http：//www.cncaprc.gov.cn/.