农村集体经营性土地入市信托之委托人权利探析

杜帅

摘要：我国于2019年8月26日审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，该修正案中最大的亮点就是农村集体经营性建设用地拥有了入市的资格，这也就意味着集体经营性建设用地与国有建设用地在市场中具有了同权性。在社会实践中无论是修正案出台前的农地流转方式亦或是修正案出台后农村经营性建设用地的流转方式，最具高效和专业性的便是信托。但无论是目前最新出台的《土地管理法》修正案或者早已存在的《信托法》，都没有细分土地信托中信托人、受托人的权利义务内容。笔者主要针对实践中存在的对农村集体经营性建设用地入市信托流转的委托人资格争论以及具体权利内容进行探讨。

关键词：土地;集体经营性建设用地;信托

一、新《土地管理法》的颁布

2019年通过的新《土地管理法》修正案对农村集体经营性土地的修改清除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。回顾过去，我国土地入市的历史可以追溯到1982年的《宪法》，其首次以法律的形式肯定了土地的使用权可以依据法定的程序进行转让，从此便开启了土地“两权分离”下的土地所有权公有不变与土地使用权市场化的全新尝试，随后我国制定的土地管理法也是对土地“两权分化”的深入化探索。现如今，集体经营性建设用地入市，是立足于现实国情人多地少、土地资源紧缺，实现土地资源优良配置与高效利用下的必然选择。

二、农村集体经营性土地之信托入市流转

（一）农村集体经营性建设用地入市流转信托之委托人资格分析

1.个体农户

农村集体经营性建设用地的信托委托方是享有土地承包经营权的农户。但是农户既不是法律意义上的某一确定的自然人，也不是能够依法登记注册的法人或其他组织，因此就使得农户对外处分土地承包经营权以及其签署相应的法律文本的法律效力處于模糊状态。现实中通常采用集中流转信托的方式，即个体或者部分农户把自己享有的的土地承包经营权委托给政府、农民合作社等主体，再由政府或合作社作为信托委托人与受托人建立信托关系。有的学者认为村委会或者集体经济合作社不能成为农村集体经营性建设用地信托委托人，而是应该帮助农户，由农户担当信托委托人的角色，笔者对此提反对意见，具体理由会在后面的资格确认部分进行阐述。

2.规模化经营农户

规模化经营农户与普通个体农户的差异主要是在于其土地是否存在规模化以及是否有条件进行土地的规模化经营，因为规模化经营需要有一定的地理条件以及农业机械化技术的支持，例如平原地区或者地山丘陵地区较之于西部山区更适合发展规模化经营。规模化经营农户并不属于法律上的农村集体经济组织，其也无法成为农村集体经营性建设用地入市流转的信托委托人。其对农村集体经营性建设用地享有的经营权与使用权需要通过集体流转的方式才能实现入市信托流转目的。

3.村民委员会

村民委员会是法律规定的农村集体经济组织之一，在有的信托结构设计中，农民并不是信托关系中的当事人，农民与村委会签订相应的土地转包合同，再由村委会与委托人签订信托合同。从这种信托方式我们可以看出，村民委会进行信托是通过农民土地承包权倒租的方式，且在这种情况下农民实际获得的资金是村民委会支付的土地承包权租赁的租金，而非作为信托关系中委托人所获得的信托财产收益。基于此有的学者认为村委会可以协助农户做好信托，但不可以成为信托委托人。但也有学者认为农户自身是不适合直接作为信托委托者的，农户的权利必须要由集体经济组织代为集体行使。

4.农村集体经济合作社

农村集体经济合作社一般是指双层经营体制下，集体所有、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。在有的信托结构设计中，农民并不是信托关系中的当事人，农民自愿将自己的土地承包使用权入股当地的农村集体经济合作社，再由合作社出面与委托人之间建立信托关系，此种情况与村民委员会出面与委托人建立信托关系具有相似性。同样有的学者认为农村集体经济合作社不能成为信托关系中的委托人而只能作为辅助农民成为信托委托人的角色，笔者对此提反对意见，具体理由会在后面的资格确认部分进行阐述。

（二）集体经济组织之委托人资格的确立

法律规定有资格成为农村集体经营性建设用地入市流转信托之委托人的是村集体经济组织、村民委员会和村民小组。我国的农村土地流转模式主要是集合流转，即多个农户而非单一客体将自身的土地经营使用权流转给他人或企业。与单一的个体或者少数农户相比，确立集体经济组织作为农村经营性建设用地委托关系中的委托人资格主要是以下原因。

首先，以集体的形式对土地进行委托更容易形成区域规划和开发利用，不仅可以提高土地的利用效率，更有利于规模化经济的打造。其次，如果投资者通过单一的个体后者少数农户来获得土地，势必会增加投资者的谈判时间成本与经济成本，更是降低了投资效率与成功率。而当集体经济组织作为信托关系中的委托方时，能免去投资方与众多对象谈判的风险，节约时间与金钱成本，提高农村集体经营建设用地入市交易的效率。再次，农村集体经济组织较之于个体来说其更具有专业化的优势，其在市场信息查询和问题处理上也拥有更强的应对能力，在与投资方谈判的过程中更具有谈判资本与力量，从而更好更全面的来保障农民的土地权益。最后，农村集体建设用地在进入市场之后可能会存在以囤积土地为目的的投机性资本在一定时期内大量进入，集体经济组织土地入市较之于单一的个体更能规避失地风险，把握长远利益与全局利益。

三、农村集体经营性土地入市流转信托之委托人权利

（一）农村集体经营性建设土地予以入市流转的权利

新土地法对农村集体经营性土地流转条件的规定总结起来就是，农村集体经营性建设性土地的入市流转，需要符合规划、依法登记、三分之二以上集体经济组织成员同意即可实现。也就是说只要农村集体经营性建设土地只要符合法定的规划，并对该土地的所有权、使用权的情况依法在有关部门进行登记，并有本集体经济组织三分之二以上成员的同意，便可以合法的进入市场流转，而非土地法修改前的将农村集体经营性建设土地征为国有再进行市场流转，这就使得农村集体经营性建设土地还保留在集体与农民的手中，并直接给农民带来财产利益。

（二）选择信托的权利

农村集体经营性建设用地入市流转的方式并不局限于信托，日常生活中常见的还有通过出租、互换、入股等多种方式。但是由于农村集体经营性建设用地主要是进行商业以及工业的用途，且该类用途对利用效率和专业性的要求要高于一般农业土地的利用，这恰好是缺乏资金与技术的农民自身所匮乏的，却正是信托能够予以弥补的地方，所以采用信托的方式对农村集体经营性建设用地进行流转是最恰当的方式。这也是因为信托本身具由专业性、效率性，当土地流转采用信托的方式时，可以极大的优化资源利用率，最大限度的实现土地和市场的结合。新土地法肯定了农村集体经营性建设用地入市流转的法律资格，但并未对流转方式加以限制，所以农村集体经营性建设用地所有权人有权利选择能够实现自身土地效益最大化的流转方式即信托。

（三）享有收益的权利

一般情况下农村集体经营性建设用地所有权人在于信托受托人签订土地信托合同时就会在合同中载明利益分配模式或者比例等相关问题，由于农村集体经营向建设用地流转利益分配的模式以及相关税费问题国家并没有出台相关具体的法律法规或者地方性规章制度予以明确，这就给信托关系建立双方留下了很大的弹性空间，农村集体经营性建设用地所有权人有权利基于自己的收益权在信托合同中将自己收益的具体方式、时限、数额等具体问题用文字的形式明确下来，保障自身收益权的实现。

（四）信托运作知情权和管理方法调整权

农村集体经营性建设用地信托中委托人的管理方法调整权主要是针对无法预料的事由，致使信托受托人对信托财产的管理已经阻碍农村集体经营性建设用地信托目的实现或者已经损害了信托关系中受益人的利益产生的权利。但是对于“无法预料事由”的判定并不存在法定的可作依据的标准，且委托人要求受托人管理方法调整的权利是否会必然产生法律效力也没有后續的法律法规予以调解。对于此问题，笔者同样支持信托关系的确立双方应当在信托确立的合同中就针对委托人信托管理方法调整权的适用情形、方式与效力进行明文规定。

（五）不当信托行为撤销权

在农村集体经营性建设用地信托中，信托人享有的撤销权主要是针对可撤销信托的撤销申请权与针对受托人其实施的不当信托行为的撤销申请权。但我们要明确的是撤销权的行使不能是因为委托人单方面认为受托人日常对信托财产的经营管体活动不符合自己的预期，而必须是建立在受托人违反了农村集体经营性建设用地的利用方式，即没有用做工业或者商业用途，亦或是受托人在对农村集体经营性建设用地作商业或工业用途中因为主观故意或者过失等原因存在重大管理失误，造成信托财产的重大损失之上，委托人才可以行使撤销权。

结 语：

新土地法破除农村经营性土地的入市障碍，在维护农村集体所有权以及农民对土地的使用权之外引入了市场化机制，不仅能够直接增加农民在土地上的财产性收益，更能在不改变土地规划及用途的前提下提高土地利用效率。但由于现行土地修正案与信托法并没有针对土地信托的特殊性进行针对性的权利义务释明，所以造成了农村集体经营性建设用地过程中关于信托委托人资格的纠纷以及委托人具体权利内容模糊不清的问题出现。进一步具有针对行的法律确认还需要现实立法或者地方政府的行政性规定，如此才能真正保障农民对于土地的权利，增加农民收入，保障土地安全，发挥农村经营性建设用地入市的优点。

参考文献：

[1]叶朋：《农地集合信托与农户利益的法律保障》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2015年第4期.

[2]马建兵、张静霞：《西部农村实施土地信托的困境与出路》，《甘肃政法学院学报》2014年第5期.

[3]刘丹、潘远生：《重庆大足：探索集体经营性建设用地入市途径》，《中国土地》2017年第9期.