县域生态保护红线空间布局优化的实现

罗灿培,陈爱梅

(1.云南导视地理信息系统工程有限公司，云南 昆明 650056；2.西南林业大学土木工程学院，云南 昆明 650224)

0 引 言

生态保护红线是国家生态保护发展的高层战略和生态文明体制改革的顶层设计[1],是继“18亿亩耕地红线”后又一条在国家层面上提到的“生命线”，为我国的生态文明建设提供重要的理论指导与思想支撑。习近平总书记视察云南时提出了“一区一兵一中心”定位目标，提出云南要建设成为生态文明排头兵。2016年6月，经国务院同意，国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》，将生态建设放在了重要位置，提出“要加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定”“建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地，严格保护水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地，合理安排生产、生活、生态用地空间”。《云南省主体功能区规划》提出对禁止开发区域土地实行最严格的总量开发控制，严格土地用途管制，严禁改变生态用途的土地供应，严格保护天然林和湿地等基础性生态用地[2]。2017年底，在省委、省政府的统一部署下，省生态环境厅、省发展改革委、省林草局牵头，有关部门配合完成了云南省生态保护红线划定工作。2018年6月经国务院批准，省政府发布了《云南省生态保护红线》，明确了我省生态保护红线面积11.84万km2，占云南省面积的30.90%[3]。云南省生态保护红线的划定，在生物多样性维护、水源涵养、水土保持等方面建立了全省生态空间管控边界，进一步严格了生态空间的管理与限制，是云南省生态文明建设和经济社会可持续发展的重要保障。

2018、2019年生态保护红线的执行，暴露出与社会经济发展不相适应、实施执行困难等问题。笔者以自然资源部办公厅、生态环境部办公厅关于开展生态保护红线评估工作为契机，深入贯彻习近平生态文明思想，按照“多规合一、划管结合”的总体思路，依据统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线的有关要求，对生态保护红线划定情况进行评估；以现有成果为基础，重点识别存在的矛盾冲突，提出优化调整建议，完善管控规则；并结合县级国土空间规划编制和勘界定标工作落地，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，划定成果权威、科学、法治、可执行。

1 研究区概况

绥江县(图1)位于云南省东北角，金沙江下游南岸，是滇川两省三市州(昭通、宜宾、凉山)的交通咽喉，雄卧溪洛渡、向家坝两大巨型水电站之间，地处东经103°46′44″—104°16′20″，北纬28°21′06″—28°40′18″；东连水富县，南靠盐津县，西南与永善县接壤，北及西北隔金沙江与四川省屏山县、雷波县相望。东西最大横距43.1 km，南北最大纵距30.4 km，面积为748.78 km2，其中山区面积占88.3%，江河河谷阶地面积占11.7%。县城驻地中城镇，距昭通市驻地昭阳区254 km，距省会昆明市635 km，距成都市380 km，距重庆市420 km，距长江上游第一大港宜宾港90 km。

根据绥江县生态保护红线矢量数据，现行生态保护红线总面积为214.13 km2，占绥江县行政区总面积的28.60%,叠加民政部门提供的最新行政界线，有72.28 hm2生态保护红线超出了县级行政区范围(图2)。

图1 研究区行政区划图Fig.1 Research area administrative division map

图2 研究区现行生态保护红线分布图Fig.2 Current ecological protection red line distribution map in the study area

2 现行生态保护红线分析2.1 数据来源

本次实验分析使用的资料数据主要来源于云南省自然资源厅、绥江县自然资源局、林业与草原局及生态环境分局。数据主要以矢量数据为主，成果坐标系为2000国家大地坐标系。主要资料为：省厅下发的绥江县生态保护红线划定成果，县自然资源局提供的绥江县第三次国土调查初步成果、永久基本农田划定成果、矿产资源总体规划(2016—2020)、城市总体规划修编(2017—2035)、乡级土地利用总体规划数据库；昭通市生态环境局绥江分局提供的绥江县城集中式饮用水水源保护区数据成果；县林业与草原局提供的林地及森林资源年度变更调查成果数据、二十四岗市级自然保护区、金沙江绥江段珍稀特有鱼类县级自然保护区、国家级公益林区划界定成果、绥江林地保护利用规划等。

2.2 现行生态红线存在问题

将现行生态保护红线划定成果与第三次国土调查、永久基本农田、城镇开发边界、人工商品林、矿业权等图件数据叠加，存在如图3所示的破碎且无保护意义图斑与永久基本农田边界、生态保护红线内的耕地、生态保护红线内的商品林、镇村聚集区、基础设施、采矿权用地、种植园用地等相冲突的不合理情况。

图3 影像核实现行生态保护红线存在的问题Fig.3 Image verification of current ecological protection red line problems

通过现场察看上述叠加区域，重点踏勘冲突规模较大、空间分布较为集中的区域如图4所示。

图4 现场核实现行生态保护红线存在的问题Fig.4 Verify the existing problems of the current ecological protection red line

2.3 边界一致性分析

1)利用最新的遥感影像核实，生态保护红线划定结果与水库水面等自然地貌单元边界的基本一致，但与山脉走向、建设用地边界存在不一致的情况。

2)现行生态保护红线与第三次国土调查行政区边界存在不完全重合的情况，有72.28 hm2超出了最新下发的县级行政区域(图5)。

图5 边界一致性分析结果Fig.5 The results of boundary consistency analysis

2.4 应划尽划情况分析

现行生态保护红线边界整体上与河流、山脉、道路、行政区边界基本吻合，但由于基础数据的精度有差异，局部地方存在一定的偏差。

结合二十四岗市级自然保护区、金沙江绥江段珍稀特有鱼类县级自然保护区和罗汉坪水库饮用水水源保护区、铜厂河饮用水水源保护区、乡镇集中式饮用水水源保护区等自然保护地、生态功能极重要区和生态环境极敏感区划入生态保护红线情况分析如下：

1)自然保护区划定情况：二十四岗市级自然保护区，面积为10 989.09 hm2；金沙江绥江段珍稀特有鱼类县级自然保护区，面积为522.91 hm2，经与现行生态保护红线叠加分析发现，未全部划入生态保护红线内。

2)重要水源涵养划定情况：绥江县已开展划定的饮用水水源保护区有8个，其中：县城饮用水水源保护区2个、乡镇集中式饮用水水源保护区6个，经与现行生态保护红线叠加分析，有部分水源保护区范围未全部划入生态保护红线内。

表1 现行生态红线内水源保护区情况Tab.1 The situation of water source protection zones in the current ecological red line hm2

3)生态环境极敏感脆弱区划定情况：绥江县生态环境敏感区主要为国家公益林，绝大部分公益林已划入生态保护红线，大部分人工商品林属于个人，涉及产权、收益问题，未纳入生态保护红线。

2.5 矛盾冲突分析

将现行生态保护红线划定成果与永久基本农田划定成果、绥江县第三次全国国土调查初始成果、林业调查成果、矿产资源规划调查成果等叠加分析，发现绥江县现行生态保护红线划定成果与永久基本农田、耕地、已批准建设用地、商品林、种植园用地、城镇村、基础设施、矿业权等矛盾冲突情况如下：

1)与永久基本农田矛盾冲突情况分析，现行生态保护红线内的基本农田面积为470.99 hm2。

2)与绥江县第三次全国国土调查初始成果矛盾冲突情况分析，现行生态保护红线内的耕地面积为376.28 hm2，城镇村等用地总面积为38.96 hm2，种植园用地面积为374.55 hm2。

3)与已批准建设用地矛盾冲突情况分析，现行生态保护红线内的已批准建设用地范围总面积为10.09 hm2。

4)与矿业权矛盾冲突分析。在现行生态红线范围内，合法采矿权面积为893.64 hm2，合法探矿权面积为2 334.38 hm2，规划矿区范围总面积为5.26 hm2。

5)与人工商品林矛盾冲突情况分析，现行生态保护红线内的商品林总面积为2 670.92 hm2。

6)与基础设施矛盾冲突情况分析，现行生态保护红线内的基础设施总面积为353.12 hm2。

现行生态保护红线与永久基本农田、耕地、已批准建设用地(农转用项目)、商品林、种植园用地、镇村、基础设施、矿业权用地等地类重叠区域的面积为7 752.66 hm2，冲突区域中，矿业权用地比例最高，为3 233.27 hm2，其次是商品林面积，为2 670.92 hm2。

3 空间布局优化调整

3.1 优化调整原则

生态红线空间布局调整优化以“保护优先、突出重点，科学客观、实事求是，应划尽划、总体平衡”为原则，生态保护红线管控严格按照《生态保护红线管理办法》执行，按照禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。生态保护红线内的自然保护区、饮用水水源地等各类保护地，按照现有法律法规进行管理。生态保护红线内的其他区域，禁止大规模城镇化和工业化活动，实行环境准入正面清单制度，可以开展的活动包括：生态保护修复、原住民生产生活设施、自然观光、科研、教育、旅游、扶贫攻坚、国防、重大战略资源勘查、不损害主体功能的基础设施建设等。

3.2 生态保护红线调出

经现行生态保护红线分析，遵循生态保护红线的“系统性、连续性、完整性”原则，将现行生态保护红线划定成果内的空洞、调整分析时产生大量的细碎图斑、各类数据重叠部分扣除后，调出面积为6 684.03 hm2。

3.3 生态保护红线调入

根据《生态红线划定指南》及其相关要求，县自然资源主管部门将在现行的生态保护红线外的二十四岗市级自然保护区2 880.18 hm2、金沙江绥江段珍稀特有鱼类县级自然保护区、饮用水源地保护区面积为4 401.20 hm2等调入生态红线；同时，为了更好保护公益林，将1 799.29 hm2公益林调入生态保护红线，为了贯彻落实“长江经济带”发展规划，主管部门将金沙江水域988.69 hm2(不包含金沙江绥江段珍稀特有鱼类县级自然保护区)调入生态保护红线。

3.4 调整结果

根据上级自然资源、生态环境等主管部门要求，绥江县优化现行生态保护红线总面积为 214.130 0 km2，调出生态保护红线区域面积为66.840 3 km2，调入生态保护红线区域面积为 98.210 5 km2，优化调整后的生态保护红线总面积为 214.132 0 km2，占全县面积的28.6%。所调入区域主要为金沙江水域、自然保护区、饮用水源保护区、国家级公益林，调入区域未涉及集中居住区、矿产开采区等人为活动活跃的区域；调出区域主要为采矿权用地、种植园用地、耕地、镇村集中区,并非生态功能重要区域及生态环境敏感脆弱区域，未大幅度打破生态安全格局，调整后的生态保护红线划定能满足地方生态保护红线管控要求。

图6 生态保护红线调整后分布图Fig.6 Ecological protection red line adjusted distribution map

图7 生态保护红线调整情况分布图Fig.7 Ecological protection red line adjustment situation map

4 结 语

现行的绥江县生态保护红线在水源涵养、水土保持等方面建立了全县生态空间管控边界，进一步严格了生态空间的管理与限制，是绥江县生态文明建设和经济社会可持续发展的重要保障。2018、2019年的执行过程，暴露出生态保护红线与社会经济发展不相适应、实施执行困难、与其他保护红线矛盾冲突等诸多问题，为深入贯彻习近平生态文明思想、落实长江经济带发展战略，按照“多规合一、划管结合”的总体思路，对生态保护红线进行空间布局优化调整，据资料收集分析利用情况、现行生态红线存在的问题、边界一致性分析、应划尽划情况、矛盾冲突等方面进行重点分析，提出空间布局优化的调整建议，完善管控规则，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，划定权威、科学、法治、可执行的成果，为后期的国土空间规划编制和生态红线勘界定标工作落地提供一定的参考。