京津冀大气污染协同治理法律研究

宋佳宁 王耀华（天津工业大学法学院，天津300387）

《京津冀协同发展规划纲要》发布实施以来，京津冀区域环境污染虽然有所改善，但始终没有长足进步，区域环境污染依然十分严重。相对于“流域性”“地域性”更强的水污染和固体废物污染，区域大气污染“扩散性”更强，加之京津冀三地的特殊地理位置，在区域环境协同治理中，大气污染治理问题相较于其他两种污染更严峻，亟需三地协同治理。

与京津冀区域相比，长江三角洲地区①（以下简称长三角地区）在区域大气污染协同治理的模式构建、政策落实与实施等领域成效显著，对京津冀区域相关问题的解决具有较强的借鉴意义。本文将京津冀区域与长三角地区进行比较，从治理模式和治理过程中存在的法律困境出发，以大气污染协同治理在立法层面、执法层面和司法层面存在的现实问题及应对为视角，取长三角地区治理之“精华”，弃其“糟粕”，以期为京津冀区域大气污染协同治理提供更能落到实处的建议和意见。

一、京津冀区域与长三角地区大气污染协同治理比较

（一）京津冀区域与长三角地区大气污染现状比较

一般而言，平均优良天数比例②和重度及以上污染天数比例③是反映大气污染状况的最直观数据。比较近三年全国、京津冀区域和长三角地区平均优良天数比例和重度及以上污染天数比例可知，京津冀区域平均优良天数比例远低于长三角地区，而重度及以上污染天数比例远高于长三角地区。可见京津冀区域大气污染状况不容乐观，相较长三角地区差之甚远。

具体而言，在平均优良天数比例上（具体参见下图1），京津冀区域大气污染存在如下两个问题：第一，2018年全国和长三角地区平均优良天数比例分别为79.3%和74.1%，京津冀区域平均优良天数比例为58.8%，距全国和长三角地区平均水平有较大差距，域内大气污染治理仍需加强。第二，京津冀区域空气污染治理进展并不明显。早在2016年，京津冀区域平均优良天数比例已达到56.8%，但2018年相关数据同比增长率仅为2%，足见近几年京津冀区域大气污染治理成效之缓慢。

重度及以上污染天气对自然环境最具破坏性，对居民人身健康最不利。2018年京津冀区域重度及以上污染天数比例为6.0%，远高于长三角地区2.0%和全国平均水平2.8%④。其中，该区域重度及以上污染天数超全国同类天数的2 倍以上，足见该区域大气污染状况恶劣。

（二）京津冀区域与长三角地区大气污染协同治理法律问题比较

1.京津冀区域相关规范性文件标准不统一

《大气污染防治条例》是省级人大制定的防治大气污染的地方性法规。它既是各地执法和司法机关防治大气污染的指导性文件，也是各种排放标准和质量标准制定的依据。制定全面、协调的《大气污染防治条例》是大气污染协同治理的首要前提。

比较京津冀三省市《大气污染防治条例》可知，总体而言，三地《大气污染防治条例》存在诸多不统一、不协调之处。下文以“协同治理机制”及“重污染天气应对机制”为例进行分析。在协同治理机制层面，三地重视程度不一，体现出天津市优于北京市更优于河北省的特点。具体而言，《天津市大气污染防治条例》第二章提出“共同防治”概念，第九章规定了区域大气污染防治协作，并具体就应急联动机制和沟通协调机制进行规制，既贯彻了京津冀大气污染协同治理的理念，又与京津冀协同发展的政策相呼应，是值得肯定的。《北京市大气污染防治条例》虽然在第二章也提到了共同防治，但仅具体描述了北京市内各区之间、机构与机构之间、市民与政府之间的共同防治，没有涉及京津冀协同治理这种真正意义上的共同防治。然而，三地中大气污染最为严重的河北省甚至在其《大气污染防治条例》中并未涉及共同防治问题。在重污染天气应对机制上，河北省则表现得更为积极。在其《大气污染防治条例》第四章中明确设置了重污染天气应对机制，而其他两市并未有相关规定⑤。

相比京津冀区域，长三角地区四省市均在近两年修订了《大气污染防治条例》，并完善了区域大气污染协同治理方面的规定。具体而言，四省市《大气污染防治条例》均用单章形式规定了区域大气污染联合防治，着重强调了协调性，原则性地规定了联防联控机制。此外，《上海市大气污染防治条例》还创新性地规定了与长三角其他地市建立信息交流共享平台，并着重规定逐步建立统一的节能减排、污染排放标准。

除上位法存在如上不统一之处外，京津冀三地对各种攸关大气污染治理的排放标准和质量标准的规定也不统一，以下仅以燃煤质量标准为例[1]。一方面，三地对民用散煤燃煤质量标准规定不一：北京市禁止使用散煤作为民用煤，而天津和河北两地并未禁止，同时津冀两地还规定了民用散煤的质量标准。三地民用散煤标准规定不统一使得民用散煤长期流放于市场，质量得不到监管，未经专业洗煤设备处理的民用散煤燃烧释放的污染物是标准煤的数倍。三地民用散煤标准规定不一最终加剧了大气污染[2]。另一方面，在工业用煤方面，由于工业用煤需求量巨大，燃烧释放的污染物也最多，严格且统一的工业用煤标准可以有效督促企业控制污染物排放，进而减少大气污染，但三地在此问题上规定差别也较大。北京市制定了严格的工业用煤标准，天津和河北两地将工业用煤区分为发电用煤和非发电用煤，用煤质量标准低于北京地区⑥。相较于京津冀区域，长三角地区关于大气污染的排放标准和质量标准正逐步统一。江苏省、浙江省、上海市和安徽省分别于2018年8月、2019年7月、2019年9月和2020年1月执行大气污染特别排放限值。特别排放限值涵盖28 个攸关大气污染的排放标准并在长三角地区全区域实施⑦。特别排放限值机制的逐步统一，既给予企业充足的缓冲期，也有效降低大范围污染产业的跨地区转移。

2.京津冀区域大气污染行政处罚标准不一致

行政处罚是行政机关执法的重要手段，大气污染治理中的执法也主要表现为大气污染行政处罚。在大气污染行政处罚中，处罚标准的制定，既为行政执法机关提供了执法依据，也为公众提供了违法预测可能。

京津冀区域的大气污染行政处罚规范程度不一。首先，三地对于大气污染行政处罚标准的规范性文件名称不同，北京为“基准”，天津称之为“规范”，河北则为“管理制度”⑧。名称问题无伤大雅，但在推进京津冀区域大气污染协同治理的大背景下，三地基于同一规范内容的规范文件名称不同，增大了公众查阅和对比三地相关规定的难度。其次，三地大气污染行政处罚规范性文件的更新速度不统一。从发布实施时间和修订频率上看，北京自2016年起对大气污染行政处罚自由裁量基准一年一修订，最新的一部实施于2019年2月；《天津市大气污染行政处罚自由裁量规范》自2015年2月发布实施之后没有再修订；《河北大气污染行政处罚自由裁量权管理制度》发布实施于2018年9月。在科技飞速发展、工业设备更新换代速度快的今天，区域大气污染的方式不断变化，大气污染行政处罚标准如不及时作出调整，很难达到良好的执法效果。最后，京津两地在大气污染行政处罚标准文件后都附有具体的执法标准，而河北没有。笔者从河北省生态环境厅政府信息公开平台找到了执法标准，但此执法标准仅笼统地规定在《河北省省级罚没事项清单》里⑨，行政执法标准公开得不透明、不全面，大大增加了民众的查阅难度。

具体内容上，京津冀三地的大气污染行政处罚标准差距大，增大了三地协同执法难度。由于行政处罚标准涉及的处罚事项太多，在此以具有代表性的燃用不符合质量标准的煤炭处罚标准为例。北京标准规定最为细致，将煤炭质量通过含硫量和含挥发性物质的多少分为3 个等级，又将违法主体分为初次违法和再次违法，分别给予不同层次的处罚。天津标准规定内容细致程度次之，通过煤炭超标倍数分为5 个处罚等级。河北标准规定非常笼统，仅规定对于不符合质量标准的煤炭，处货值金额1 倍以上3 倍以下的罚款。相比京津冀区域，长三角地区在大气污染行政处罚标准方面更统一。四省市均在2019年12月6日将《长三角地区生态环境行政处罚自由裁量基准规定（试行）》发布在四省市生态环境厅（局）官网，征求公众意见。这标志着长三角地区将统一文件、统一标准。这一举措值得肯定，统一了行政处罚标准，进而更好地推进区域大气污染协同治理工作。

3.京津冀区域涉及大气污染诉讼案件数量少

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，也是解决社会纠纷的最后一道屏障。司法机关能够解决大气污染侵权纠纷、监督行政执法部门履行职责，治理大气污染必须依靠司法。

大气污染诉讼根据当前司法实践类型可分为公权力机关、社会组织提起的大气污染公益诉讼和个人提起的一般大气污染侵权诉讼。笔者通过中国裁判文书网统计了自2013年以来京津冀区域和长三角地区的大气污染案件，并以当前司法实践类型和原告主体的性质为关键词进行检索（具体参见图2）。检索显示，在大气污染公益诉讼方面，京津冀区域大气污染公益诉讼共7 件，其中检察机关提起的1 件，公益组织提起的6 件。长三角地区大气污染公益诉讼共7 件，其中检察机关提起的0 件，行政机关提起的3 件，公益组织提起的4 件。检察机关提起环境公益诉讼是近几年司法实践中的热点，但是京津冀区域和长三角地区的司法实践中，检察机关提起的环境公益诉讼均远远少于公益组织提起的环境公益诉讼，由此可见，检察机关提起环境公益诉讼这一制度实施不尽人意。以个人名义提起的大气污染侵权诉讼方面，京津冀区域和长三角地区案件数量分别为1 件和24件⑩，尽管将不同原告同一大气污染侵权行为的案件进行了合并，长三角地区以公民个人名义提起的大气污染诉讼案件数量仍远远高于京津冀地区。由上述数据可见，与长三角地区相比，京津冀区域大气污染司法救济体现出公众普及不足、公民维权意识弱等特点。

二、京津冀区域大气污染协同治理存在的法律困境

通过以上京津冀区域和长三角地区的大气污染协同治理法律问题比较分析，不难发现，当前京津冀区域在大气污染协同治理层面存在以下问题。

（一）立法不协调，标准差距大

1.立法不协调

2017年京津冀三地人大出台了《京津冀人大立法项目协同办法》，表明三地人大已注意到协同立法的重要性。尽管如此，近几年修订的三地《大气污染防治条例》在内容和形式上仍差距较大，京津冀三地依然存在严重的大气污染立法不协调问题。

首先，三地大气污染立法关于“协同治理”规定不完善。上文提到，三地对于协同治理机制规定重视程度不一，且内容规定均不完善。其次，三地大气污染立法体系不协调。北京将重点污染源分为固定污染源污染、机动车和非道路移动机械排放污染、扬尘污染三类，分别三章规定；天津分为五类并用五章作出规定；河北分为四类，统一放在大气污染防治措施一章加以规定。立法内容和体系不协调使得三地治理重点不统一，加大了三地大气污染治理差距。

2.标准差距大

在京津冀区域大气污染协同治理背景下，三地大气污染防治法律法规体系不仅应当立法协调，还应标准统一。然而，当前京津冀三地关于大气污染治理的各种标准存在差距大的问题。首先，标准差距大使得一些排污量较大的中小企业钻制度漏洞，将污染物不合理地转移、处理。其次，标准差距大给三地大气污染协同执法、联防联控带来了阻力，不利于三地大气污染的整体改善。

（二）执法不协同，治理难度差距大

1.执法不协同

2018年7月国务院办公厅成立了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，京津冀环境协同执法由此取得了一定的进展。但是，当前京津冀大气污染协同执法仍存在下列问题：首先，行政执法标准不统一。如上文所述，京津冀三地大气污染行政处罚标准规定不一致，这无疑增大了三地大气污染协同执法的难度。其次，基层协同执法不到位。“小散乱污”企业是造成大气污染不可忽视的力量，这些企业隐蔽性强、取缔难度较大，并且往往存在于三地政府的边界，如果执法部门不深入基层排查、协同执法，便无法彻底杜绝这类企业生产经营。

2.治理难度差距大

河北省的大气污染治理难度远高于北京、天津，三地治理难度差距大是三地协同治理的最大障碍。

首先，从地理位置上看，三地地缘相接、地域一体，河北省环抱北京市，半包围天津市，承接了大量来自北京、天津的污染。其次，三地经济差距大。据国家统计局统计，2018年北京、天津人均GDP 均超河北3 倍，经济发展差距大使得河北大气污染治理财政支撑不足，加之河北省地域面积、人口数量远超北京、天津二市，治理难度自然大得多。最后，三地行政地位实质不平等。虽然三地在理论上均属省级行政单位，但实质上，北京作为首都，天津作为四大直辖市之一，两地政治地位均高于河北，自然受到更多的关注与支持。一方面，北京、天津可以得到更多的财政支持，在大气污染治理中资金充足；另一方面，北京和天津享有更多的话语权，这使得三地府际协作中，利益的天平更倾向于京津两市。

（三）司法救济不足，公众参与不积极

1.司法救济不足

京津冀大气污染司法救济面临着诸多现实挑战，案件少、环保法庭“等米下锅”是当前大气污染司法救济的主要难题[3]，这些难题直接导致京津冀大气污染治理司法救济不足。究其原因，环境司法碎片化使得环境诉讼立案难、取证难、审判难、执行难，进而导致许多环境案件未能及时进入诉讼程序，影响大气污染司法救济充分发挥。

2.公众参与不积极

公众的积极参与是治理大气污染的重要保障，这一点在司法层面尤为突出。相对于公众，检察机关、行政机关、公益组织由于离民众生活较远，获知违法信息的途径有限，不能在大气污染诉讼中做到反应灵敏且面面俱到。就目前来看，京津冀区域以公权力组织和社会组织名义提起的大气污染公益诉讼数量与长三角地区相差不大，但以公民个人名义提起的大气污染诉讼却远低于长三角地区。这足以说明京津冀区域大气污染诉讼公众参与不积极。

三、京津冀大气污染协同治理法律问题对策建议

（一）立法层面

1.加大区域大气污染防治立法协调性

对比长三角地区，京津冀区域大气污染立法协调性不足，进而阻碍京津冀三地大气污染协同治理。因此，实现三地区域大气污染协同治理，就必须加大三地大气污染立法的协调性[4]。首先，各地人大在制定本地《大气污染防治条例》时应广泛吸收其他两地的立法建议，可以由三地人大法工委组成《大气污染防治条例（草案）》立法建议小组，深入商讨并提出修改建议，再由当地人大法工委综合考量，做出既符合本地特色，又能与其他两地协同治理的立法工作报告。其次，地方人大立法前可就《大气污染防治条例（草案）》广泛征求三地环境法学、环境污染治理专家和实务工作人员的意见。鉴于当地人大法工委往往只关注本地内部情况，而对周边及其他地区了解不多，专家学者及实务工作者们可从学术研究、实际工作等角度对地方立法提出新的思路和更为务实的意见建议，确保草案内容更加具体、全面。最后，京津冀三地应尽快增加三地《大气污染防治条例》中区域大气污染协同治理机制的建立问题。从实际操作层面来看，三地人大法工委在地方性法规的制定上有各自的想法，且每个地区实际情况不尽相同，不可能做到三地大气污染立法条例章节一致、条款相同，也无此必要。但在具体条款的制定层面，三地人大法工委应相互借鉴，在各种大气污染具体规定方面查缺补漏、精益求精，更大程度体现协同立法[5]。笔者认为，基于京津冀区域是大气污染的重灾区这一客观事实，三地《大气污染防治条例》有必要专章规定区域协同治理。特别应注意，增加的涉及区域协同治理的相关条款应具有可实施性，不能仅仅停留在喊口号上，具体到协同治理机制如何构建、权责如何分配、具体工作如何落实、奖惩制度等均应有所涉及。

2.逐步制定统一的立法标准

当前在关于京津冀大气污染协同治理的研究中，部分学者建议三地制定统一的法律标准，实现对环境治理制度上的统一，对此，笔者有不同意见。

鉴于京津冀三地本就经济发展差距大，环境治理能力、程度及水平等方面差别大，统一的法律标准可能并不会实现大气污染协同治理的目标，反而可能拉大三地之间的治理差距，导致治理难度增加。再者，京津冀三地的大气污染现状不是一朝一夕形成的，大气污染防治是一个攻坚战，不能快刀斩乱麻式地贸然制定统一的法律标准，还需抽丝剥茧般地制定适时适宜标准。因此，统一法律标准的制定应谨慎为之，不应操之过急，待三地治理有了一定的成效后，再逐步实行，可能会达到事半功倍的效果[6]。

（二）执法层面

1.提高政府协同，建立信息共享平台

2014年长三角地区空气质量预测预报中心在上海成立，为区域大气重污染预警和大气污染联防联控工作提供了技术支撑。在当今大数据、互联网蓬勃发展的时代，京津冀三地政府也应利用发达的互联网技术，实现三地大气污染的实时信息共享[7]。

三地地域一体，建立信息共享平台，能够直观地了解本地及周边地区大气状况。首先，建立信息共享平台有利于执法部门提前做好大气污染防治工作，并指导民众有效防霾、择时出行。其次，建立大气污染信息共享平台是政府间实行联防联控机制的支撑和保障，对边缘区域大气污染治理举足轻重，三地政府实时掌握区域大气状况，才能更好实现联防联控。最后，紧急联动执法是解决重污染天气的有效手段，这种机制也是建立在信息共享平台的基础上。总之，在区域协同治理中建立信息共享平台，一举多得。

2.切实落实联防联控，联动执法

大气污染的政府间联防联控并不是一个新提法。最早在2010年，原环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出了“解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”的思路。2012年12月《重点区域大气污染防治“十二五”规划》发布，也提出了联合执法监管机制。紧接着，长三角区域建立了大气污染防治协作机制，并成立了区域大气污染防治协作小组，建立起“会议协商、分工协作、共享联动、科技协作、跟踪评估”5 个工作机制，有效加强了区域间大气污染治理协作与配合[8]。

联防联控机制在京津冀大气污染的协同治理各种会议及文件中多次提及，但却并未带来明显的实际治理效果。究其原因，首先，联防联控看上去是行政手段，实际上是发展与保护的博弈，是对区域发展不协调的挑战。京津冀三地在专注大气治理的同时，更多关注维护地方经济利益，毕竟经济发展水平是考量政绩的重要指标[9]。其次，联防联控一直存在于三地地方性法规、部门规章里，作为原则性条款“居高不下”，下放到三地政府，再落实到各个基层单位，其作用也大打折扣。但三地的现实治理困境必须通过协同治理解决，联防联控、联动执法是协同治理的最基本手段。因此，喊口号式的呼吁无法真正落实联防联控制度，联防联控制度要在三地政府的行政管控下切实落实。

3.建立区域利益协调机制

京津冀区域虽为协同发展区域，但在行政层面毕竟是分为三个同级行政单位，要想三地大气污染治理真正实现良好协同，必须做好三地的利益协调[10]。三地生态环境厅（局）每年都会统计本地的外来大气污染，并将这部分污染归咎于外地，这实际上就是三地在利益协调方面做得不到位。

同京津冀区域相比，长三角地区虽注重大气污染域内协同治理，但也并未建立区域间利益协调机制，京津冀区域与长三角地区的各类环境治理文件中也鲜有“利益协调机制”字眼。建立利益协调机制要求京津冀三地在污染治理中协调利益、互帮互助，而不仅仅是将污染物驱之大吉。利益协调机制的建立，使得受益方承担更多污染治理费用，提高了受损一方的治理积极性，从而更好实现三地协同治理。

4.建立区域大气污染治理基金

据统计，京津冀三地每年在大气污染治理中的财政支出占比不足1%，通过处罚相关责任人获取的大气污染治理资金也微不足道，加之三地发展差异大、地域面积广阔等原因，造成了三地政府在治理大气污染上资金不足。与京津冀不同，长三角地区近几年大气污染治理成效明显、域内治理差距小，大气污染治理资金相对充足。鉴于此，京津冀区域应另辟蹊径，弥补大气污染治理资金不足。

既然是三地协同治理，基于资金不足的困境，应当建立区域大气污染治理基金，由治理污染的财政拨款和行政处罚为主要来源，并建立专门的基金管理委员会[11]。建立大气污染治理基金有两方面好处：首先，增强三地治理的协同性，弥补三地的治理差距，以达到更好的治理效果。其次，专款专用的治理基金提高了治理效率，在出现紧急环境污染的情况下，由环境执法部门利用基金迅速实行行政执法代履行。同时，区域大气污染治理基金应做好审计和监督，以确保基金会的平稳运行。

（三）司法层面

1.建立区域环境法院

针对当前京津冀区域大气污染司法救济不足，可试点建立全国首家环境法院，管辖京津冀地区的跨省环境纠纷与环境公益诉讼案件，依法惩治京津冀地区破坏生态环境的各种违法行为及破坏资源、污染环境犯罪和环境资源监管失职渎职犯罪[12]。建立区域环境法院有以下三点好处：首先，有效解决大气污染案件立案难、取证难、执行难问题，打击跨地区大气污染。其次，建设了专业的环境资源审判队伍，提高了环境案件的审理质量和效率。再次，推动公众提起环境诉讼，利用司法途径保护自己的环境权益。

2.加大大气污染司法宣传

大气污染行为是典型的侵害公共利益的环境污染行为，事关每一个公民的身体健康，但由于广大公民对于环境诉讼缺乏认知，再加之大众的“事不关己、高高挂起”心理，最终导致环境诉讼制度发挥不了应有的作用。

京津冀区域个人提起的大气污染侵权诉讼远少于长三角地区，说明京津冀区域公民对大气污染司法救济意识不强，应加大大气污染司法救济宣传力度，提高公众法律意识，进而提高公众参与大气污染诉讼的积极性。具体来说，应加大《大气污染防治法》及地方《大气污染防治条例》的宣传，让人民群众认识到大气污染的危害性，感受到环境诉讼制度的优越性。

①根据2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，长江三角洲地区指长江三角洲城市群，包含上海、江苏、浙江、安徽四省市的26 个城市。

②平均优良天数比例指区域内城市空气质量优良以上监测天数占全年监测总天数的比例。具体计算公式为：平均优良天数比例=空气质量优良天数/全年监测总天数×100%。

③重度及以上污染天数比例指区域内重度污染天数与严重污染天数之和占全年监测总天数的比例。具体计算公式为：重度及以上污染天数比例=（重度污染天数+严重污染天数）/全年监测总天数×100%。

④数据来源于2016-2018年《中国环境状况公报》，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/，最后访问时间为2020年1月23日。

⑤参见《北京市大气污染防治条例》《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》。

⑥参见三地地方标准：北京市《低硫煤及制品》DB11/097-2014；天津市《工业和民用煤质量》DB12/106-2013；河北省《工业和民用燃料煤》DB13/2081-2014。

⑦大气污染物特别排放限值是指针对容易发生严重大气环境污染问题的敏感地区而设定的更为严格的排放限值。已实施的大气污染物特别排放限值国家排放标准共有28 项，具体为火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工、锅炉、制药、涂料油墨胶粘剂以及挥发性有机物无组织排放控制标准。

⑧参见《北京市生态环境局行政处罚自由裁量基准（试行）》《<天津市大气污染防治条例>行政处罚自由裁量权规范（试行）》《河北省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权管理制度》。

⑨资料来源于河北省生态环境厅政府信息公开平台，http://hbepb.hebei.gov.cn/root8/auto45 4/201809/t20180907_66971.html，最后访问时间为2020年1月23日。

⑩数据来源于中国裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/，最后访问时间为2020年1月23日。