我国住房公积金制度的改革路径探讨

【内容摘要】我国住房公积金制度伴随我国城市化进程而开始探索，是我国住房体制改革的重要板块，该制度从1991年率先于上海试点，后逐步全国推行并最终于1999年的《住房公积金管理条例》正式确立了该制度的行政法律地位，该制度从推行以来，为解决城镇职工住房问题发挥了极其重要的作用，并帮助众多职工解决了住房问题。但与此同时，随着我国住房商品化和民间房产投资的兴起，我国住房公积金在制度运行过程中“马太效应“日趋突显，且出现了众多困境，这些困境让广大城镇职工对我国住房公积金制度的住房互助性质产生了疑虑，并对该制度的公平性心生芥蒂。此外，鉴于各地住房公积金管理中心作为该制度的落实和执行的主体，虽然极力从各个方面提升服务水平，努力增加群众办理各项业务的便捷程度，但因制度本身存在的缺陷，以致难以从根本上扭转民众对住房公积金制度良性运行的信心，故我国住房公积金制度亟待一场改革，以顺应快速发展的互联网时代，满足城镇职工的住房新需求，推动我国住房保障体系的完善和可持续发展。

【关 键 词】住房公积金制度;困境;缺陷;改革

中图分类号：F832.479 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）11-0117-02

作 者 简 介：黄靖（1993-），男，四川广元人，研究生，西南石油大学。

一、我国住房公积金制度建立及其发展

自我国成立以来，一直实行福利分房制度，住房的建设、维修、维护与分配都由国家负责，城镇居民以极低的租金租住公房。[1]但由于这种与生产力适配但不匹配制度，导致我国在建国后人口迅速膨胀的情况下，国家虽持续加大住房建设资金投入，但城镇居民的居住条件却毫无改善。据此，我国从1979年，陆续开始了城镇住房改革的试点，并在1988年，发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，引发了住房制度改革的全民探索，最终上海市于1991年，率先借鉴新加坡的中央公积金制度创建了住房公积金制度，其运行方式是单位和职工每月均按照工资的一定比例缴存公积金，汇缴后定向用于职工住房消费，以解决当时严重的住房短缺问题。后随着我国住房供给以及我国城镇居民人均可支配收入的不断增加，我国城镇居民对住房的要求开始井喷式爆发，1999年04月03日，国务院正式颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》，以行政法规的形式正式确立了住房公积金制度的法律地位，《条例》明确了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平的总目标，为全面深化我国住房改革体制开启了新的发展阶段，至此，我国正式开启了住房公积金的发展阶段。住房公积金从实施以来，在我国已运行近30年，效果良好，但同时，制度运行的问题也逐渐暴露。

二、我国住房公积金制度的困境

（一）住房公积金制度的定位和运行偏差导致“马太效应“显现

“马太效应”反映的社会现象是两极分化，即富者更富，穷者更穷。我国住房公积金制度的建立有其客观历史条件，即居民居住水平与收入水平低下的客观现实，而制度建立的目的就是在于扬弃历史条件下不利的客观环境，建立由制度目标规定的适合居民购买住房的金融支持体系。[2]从制度设计层面，我国住房公积金制度的目的定位是“促进住房建设、转换住房分配机制、建立政策性住房抵押贷款制度”，最终目的在于提高城镇居民居住水平。该制度运行过程中，具有高支付能力的中高收入人群事实上可以获得较多的贷款，且当前中高收入人群大多已经拥有了个人住房，即便无房也具有较强的房款支付能力，且在缴存比例上，高收入者的缴存比例更高，以致其可贷金额也更高。但就低收入群体而言，尽管其能够获取公积金贷款，但由于其必要生活開销占工资收入比例较高，生活压力更大，以致其刚需住房都很难满足，故我国住房公积金制度在已经不能很好地满足低收入的住房需求，亟待制度改革。

（二）制度覆盖面窄导致不能满足新时代下灵活多变的劳动雇佣关系

我国住房公积金作为城镇职工缴存的长期住房储金，其适用范围包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工，缴纳方式为强制开户缴存，但对缴存主体的要求采用的是被动开户缴存的方式，对缴存主体的应缴职工采取被动性的形式审查，公积金中心缺乏对劳动关系认定的法定职能，以致在实践中，一些企业为降低成本，未按照规定给职工开户缴存。因此，现行制度不利于保障进城务工人员及特殊职业下的广大劳动群众利益。

（三）住房公积金的管理体制分散且监管职能缺失

我国住房公积金的管理体制非常分散，基本上均是由各地的住房公积金管理中心自行管理，负责具体业务，但因我国地域经济发展程度差异，使得各地从政策到执法均采用了不同的地方规定，至今未能形成全国统一的住房公积金管理及运行体系，导致职工异地贷款无法便捷办理，在增加职工的提取负担的同事，还不利于优质劳动力的流动。此外，由于我国住房公积金制度的监管职能规定较为笼统，以致对公积金资金的监管存在重大漏洞，甚至出现渎职类犯罪，对资金安全产生巨大威胁。

（四）资金规模大但使用效率偏低

由于我国住房公积金采用保守稳健的利用政策，不允许开展除购买国债以外的金融投资，故在资金利用上缺乏合理有效的投资运作，虽然已经形成了巨额的缴存沉淀资金，但大多数仅被存入商业银行，此外，由于各地公积金管理中心缺乏专业投资运营投资能力以及住房公积金管理中心的考核标准中并无对公积金资产的保值增值的指标，缺乏投资运行激励机制，导致我国住房公积金资金利用效率低的现状。

三、我国住房公积金制度的改革路径

（一）定位上向解决中低收入人群住房问题在转型，加强特惠力度

我国住房公积金制度在设立之初在对象的优惠取向上是普惠原则，但由于实践中职工收入水平的差异，故只有在正视收入差距与购房能力的区别，才能减缓运行过程中马太效应的扩大，我国住房公积金目前还是一种半强制性住房互助机构性质，“低存低贷“为其主要特征，该种设计初衷适应我国建国初期的社会经济发展水平，但随着住房市场的商品化和投资属性的加强，高收入群体已基本解决了住房问题，故我们应当积极借鉴国际经验，加强对中低收入群体的特惠力度。

（二）增加住房公积金覆盖范围和优化缴存机制

面对我国住房公积金覆盖范围的局限性和缴存的被动性问题，改革的重点需要进一步将中低收入群体纳入制度惠及范围，一方面需要加强对民营、私营企业的强缴管理，一方面还需要增加对进城务工人员和灵活就业人员的支持，并逐步实现对有住房刚需群众的个人汇缴支持。此外，在缴存机制上，可以通过对缴存的企业给予适当的税收优惠等方式促进缴存单位的积极性，将被动型缴存模式转化为主动、自愿的缴存模式。

（三）强化住房金融机构属性，面向金融机构拓宽资金来源渠道

住房公积金制度在需求端提高了消费者的购房能力，该特点和住房补贴项目的特征很相似，住房补贴项目也是在需求端提高了消费者的购房能力，且以保障城镇家庭的住房水平为目标。[3]在我国，住房公积金制度具有较强的社会住房福利保障工具性质，而其一直以来因缺乏金融工具职能，导致对中低收入者难以解决住房问题，而在改革路径的探索上，我们应当以重视其金融职能，不断扩大业务范畴，通过多种方式增加金融属性，例如允许政策性住房金融机构通过金融市场融资为中低收入者提供服务，并拓宽资金运用渠道，在传统的贷款业务基础上，不断增强住房公积金金融业务的灵活性，比如采用对中低收入者的必要住房贷款提供贴息支持等。

（四）建立全国统一的公积金管理及动态执法体系

针对我国各地住房公积金管理中心未形成统一的公积金管理及监管体系的问题，有学者提出应建立全国资金的异地调度制度，促进本地区资金的跨地区转移和流通。虽然这种改革建议还不够成熟，但是总体来说，用闲置的住房公积金支持保障性住房建設是社会经济高度发展与社会进步的必然趋势。[4]笔者建议从地理区域出发，逐步整合住房公积金管理中心的资金管理，以充分发挥公积金资金优势，此外，还要加强执法和监督，保证制度落到实处。

四、结语

我国住房公积金制度建立较晚，发展时间也相对较短，缺乏丰富的实践经验，进而在实际运行过程中出现了各种问题，本文针对我国住房公积金制度现存的困境进行梳理，进而对我国住房公积金制度的改革路径探讨，希望对我国住房公积金制度的发展有所建议。

参考文献：

[1]詹云燕.住房公积金的行政化：形成、表现与改革[J].中国不动产法研究，2017年第2辑（总第16卷）.

[2]陈峰.中国住房公积金制度的目标定位于政策取向[J].华中师范大学学报，58（3）.

[3]顾澄龙，周应恒，严斌剑.住房公积金制度、房价与住房福利[J].经济学（季刊），2015，10，15（1）.

[4]王建琴.住房公积金的制度困境与改革出路分析[J]，经营者，2019，33（6）.