探析地方立法审议制度的完善

【内容摘要】我国地域宽广、幅员辽阔，是统一的多民族国家，赋予地方人大立法权，有助于解决各地资源分配不均衡、地域条件多样所带来的发展不均问题。地方立法审议制度的创立是提高地方立法的关键，但由于《立法法》就该制度的规定原则性强、抽象程度高等原因，导致实践中各地立法机关操作中很难发挥其应有的作用。因此，地方立法审议制度的创新与完善势在必行。

【关 键 词】地方立法;审议制度;审议程序

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）11-0083-02

作 者 简 介：董兵（1994-），男，汉族，甘肃陇西人，兰州大学，法律硕士研究生（一年级）在读，法律（法学）专业。

一、地方立法审议制度的功能与作用

（一）维护国家法律体系的统一。我国是单一制国家，在立法上实行统一而又多层次的立法方式。维护国家整体的法制统一、内在协调是各地立法机关必须坚守的原则。法律具有内在的滞后性，过去制定的法律与现实生活的发展存在矛盾是必不可免的。但是对于地方立法而言，如何使上位法的原则性规定与地方发展相吻合，需要在制定地方性法规中进行博弈。在审议过程中，必须树立对宪法、法律和行政法规的敬畏之心。不得与上位法相抵触是地方立法审议过程中应坚守的底线和原则。

（二）通过立法审议程序，对法律草案开展不同形式的讨论，以求该法能充分反映民意。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。立法为民是民主立法的根本价值，也是各地立法应贯彻的最高理念。代议制国家立法形式下，人民直接参与立法是不现实，也不可能的。但地方立法审议作为立法活动中最重要的环节，通过保证审议的次数和严格落实逐条审议的方式，充分吸收民意，把民主放在首位，确保所立之法能得到人民的认可。地方立法就是立规矩、定制度，只有符合民意的规矩、制度才能在实践当中获得实施。法律是治国之利器，良法是善治之前提。

（三）地方立法审议制度应为科学立法保驾护航。卡尔·马克思曾言“立法者应该把自己看作一个科学家，他不是在制造和发明法律，而仅仅是在表达法律。”立法活动应理解为一个求真的过程。虽然法律不能解决社会中的所有问题，但是人们总是寄希望于能够把现实问题都转化为法律关系，将其置于法律的框架下寻求解决之道。地方立法应一切从实际出发，尊重客观规律，根据社会发展实际，公正合理地进行权利义务的划分。地方立法统一审议制度的科学性集中体现在审议主体、审议内容和审议程序的科学性中。

二、立法实践中，地方立法审议制度存在的问题

（一）审议主体单一，立法经验和专业知识欠缺。常委会的组成人员，大多数都非法学科班出身，其自身的法律素养基本与寻常百姓无异。法律相关的基本理论与知识体系匮乏。在参与立法审议过程中，很难严格按照法律逻辑的要求进行审议。只是在形式上参与了审议过程，但是就该法的实质内容很难提出问题和建议。常委会的组成人员大多是兼职，对其来说，只是将常委会组成人员的身份当成一种地位和身份的象征，责任意识不强。在当前我国的社会力量发育不健全的现状下，利益集体可能会更多的体现在部门利益的结合处。突出表现在审议主体与政府机构存在相互兼职的情况。虽然兼职在一定程度上是基于效率的考虑，但由于相关部门的不当干预，使得审议主体往往不能独立地参与审议过程。基于其自身部门利益的考虑，使得该立法的质量大打折扣。

（二）立法审议的公开制度不完善，导致立法的民意支持不够。随着公民意识的觉醒，自改革开放以来，立法的公开透明成为时下人民关注的重点。《立法法》也明确规定立法公开。但是目前的立法实践并没有构建起完备的立法公开机制，缺乏舆论和民意对立法活动的影响，立法审议过程很少通过媒体或其他有效途径的公开。这是对宪法规定的公民知情权的违背，也是对审议民主理念的侵害。

（三）各地立法审议过程中没有引入辩论制度。不同利益主体间的辩论是立法过程中解决分歧的有力手段，科学审议理应引入辩论制度来平衡各方矛盾。不同主体间的直接对话、交涉是科学立法的有力保障。西方国家在审议法案的过程中也强调以辩论的方式来化解分歧，而我国却一直没有明确这种方式，只是强调对不同意见的“讨论”。该制度的缺失使得选民的利益诉求得不到及时有效的论证和表达，严重影响了法律审议过程的正当性。

（四）全国人大常委会在国家立法层面实行的“三审为一般，一审两审为例外”的审次规定能否由地方立法机关直接套用以及审限规定在实践中的问题。我国立法的审次规定类似于西方的“三读”制度，即一项法案的通过一般采取三次或三级审议模式。《立法法》将三审模式确立为国家立法审议的基本模式，实践中各地多有效仿此模式的实例。但是中央立法与地方立法明显存在区别，这种“拿来主义”的做法存在明显不合理之处。所有地方立法审议皆采三审模式势必造成立法时间的大量消耗与立法资源的极大浪费。

三、完善地方立法审议制度的路径分析

（一）优化审议主体设计。地方立法审议应吸收什么样的主体参与审议是各地方普遍探索的问题。笔者认为，参与立法审议的主体应具有相应的法律知识、生活经验并达到一定的年龄。法律的生命不在于逻辑，而在于经验。话句话说，法律就是经验之学。选择满足以上条件的主体参与立法审议，就是寄希望于该类主体能够利用自身经验，善于总结当地发展需要，严格遵循立法规律。参与审议的主体还应具有一定的表达能力。“审议”程序内在地包含两个方面的要求，即“审”和“议”。既要听取各方不同意见观点，还要对表达出对问题的看法和建议。“审”“议”结合才能发挥这一制度的最大作用。

（二）立法信息的公开是立法机关的立法与普通民众的现实生活建立对话渠道和沟通机制的制度设计。立法公开应是立法准备、审议过程及最终产生等全方位的公开，要体现制度的透明性。对此，应采取各种可行的方式确保立法信息的全面公开。实践中可行的方式有主要有：听证会、论证会、座谈会、现场直播审议全程、审议结束后公开会议记录等方式。公开的内容應全面，不能仅仅局限于高度抽象的原则性事项。内容应涵盖常委会组成人员的基本情况，审议全程所耗时间，审议法规案时做出的重大修改意见以及其他民众关心的问题。其次，各地常委会官网也应及时更新审议动态，有效利用网络传播收集民意的途径，针对公民在官方网络上的提问和质疑，应及时予以反馈。

（三）应全面推进公民参与立法全程。注重多途径收集民意，通过论证会、座谈会、听证会、全面征求民众意见。民众还可要求各地人大代表解释立法动向，人大代表应整合民众意见建议，在召开审议会议时充分表达。明确各地政府信息公开的办事机构，强化责任意识，对于接到民主举报的责任主体，一经发现，严肃处理。

（四）《立法法》仅对全国人大常委会的立法审议作了原则性规定，该规定并不能完全满足地方立法审议的实践。为保证审议活动的效率与公正，笔者认为应参照西方相对成熟的读会制度，一项法案的审议通过一般应经历三次审议。一审主要针对立法的可行性、原则性、必要性等角度进行审议;二审应侧重于立法内容的合法性展开讨论，确保下位法不与上位法相违背、冲突;三审作为具有弹性的选择性审次存在，即根据法案内容的专业性程度、审议主体的争议程度选择是否进行第三次审议。通常情况下，三审仅就法案的重难点内容和争议相对激烈的内容着重审议，而不是逐条具体审议。

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