林权改革背景下公益林林权的法律建构

【内容摘要】目前公益林以往的政府主导管护模式无法充分发挥林农的积极性，容易造成资源浪费。如今，越来越多的公益林在尝试进行市场化改革，引入市场资本能更好平衡生态价值和经济价值。借助林权改革的背景，对公益林林权的基础性规范缺失原因、概念界定、物权性质进行阐释，重新认识公益林林权的客体，构建公益林林权的法律体系，释放公益林的生态价值和经济价值，实现资源的最优配置。

【关 键 词】林权;公益林;林权改革;法律建构

中图分类号：D923.2;D922.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）11-0069-02

作 者 简 介：宋浩（1999-），男，汉族，湖北孝感人，中国计量大学法学院。

一、基础性规范缺失

（一）法律解释的不足与限制

“法律解释必须从文义解释入手，只要法律措辞的语义清晰明白，且这种语义不会产生荒谬的结果，就应当优先按照其语义进行解释。”[1]现行《森林法》与《森林法实施条例》未能明确界定林权的调整对象，且不同效力层级的规范性文件在林权概念上定义不一致。按照体系解释的一般规则，法律体系中“同一法律或不同法律使用同一概念时，原则上应该作同一解释”[2]，但由于不同层次的法律规范对“林权”的内涵和外延认定差异较大，因此无法得出统一的林权概念。

（二）林权与耕地存在较大区别

我国《物权法》与《农村土地承包法》都比较关注土地，其将林地视为土地的一种加以规范，但“林地，与其说是土地的一个种类，不如说是土地的一种利用方式”，[3]而且其在自然属性和社会功能上均别于耕地。传统理念上将林权等同于农村土地承包经营权，过于看重林权的林地属性以致于公益林林权在《物权法》上被不断限制，这不符合物权法的发展方向，也不符合公益林市场化的趋势。

二、公益林林权的界定

森林资源、森林、林木、林地的概念在《森林法实施条例》第二条被明确，四者之间的关系是相互依存的，虽可以作为独立的客体但考虑到公益林主要是对森林资源进行非木质利用，本文将他们作为一个整体而成为法律调整的对象。广义范围的森林资源是森林、林木和林地的上位概念，本文认为法律意义上的森林资源是指特定范围的森林中的林地、林木以及由他们构成的整体环境，公益林林权概念中的“林”应指“森林资源”。

现行法规范中森林和林地的所有权只能归国家或集体，但市场化的趋势使法律允许国家或集体可以保留森林、林木和林地的所有权，并通过法律允许的方式将森林、林木和林地转交非所有权人使用，自然人、法人或者非法人组织不能拥有森林、林地的所有权，只享有使用、收益和有限处分的权利。林木所有权的主体则可以是国家、集体、自然人、法人或者非法人组织，但公益林的林木恰恰受到严格限制，不允许商业砍伐。因此可以将公益林林权界定为：国家或集体对森林资源的所有权以及非所有权人对公益林的森林资源享有的使用、收益和有限处分的权利。

三、公益林林权的客体

对于林权的相关研究的分歧主要集中在对林权客体的认识上，本文认为公益林林权的客体是森林资源，具体包括森林、林木和林地及其整體森林环境。

（一）公益林林权研究鲜有的原因

一是因为集体林权制度改革原则上是不涉及公益林的，因为较早时候政府对公益林的定位仅仅是提供生态效益，没有想到产生的经济价值，但在实践中公益林的市场化已然成为一种趋势，较低的生态补偿无法提高林农的积极性，于是地方出现了林权经营、流转、抵押等的实际问题和法规范的迫切需要，实际上公益林相当于也参与了林权改革。

二是政府对公益林的重视程度是逐步提高的，从完全由各级政府出资封闭式管护到允许公益林有限度流转，再到公益林林权抵押的试点，直到2019年新修订的《森林法》明文规定允许“合理利用公益林林地资源和森林景观资源”，打破了公益林客体和商品林混为一谈的局面，将公益林的管护经营提升到了基本法的地位。

（二）当前立法上对公益林林权客体的局限

《森林法》第3条是关于森林权属和登记公示的规定，涉及到的对象包括森林资源、森林、林木和林地。其中森林资源属于国家或者集体所有;森林、林木和林地归国家或者集体所有;个人只可享有林木所有权和林地使用权。由于并未区分公益林和商品林，非要将其套入公益林林权的客体似乎也不太合适。相比于商品林，公益林对林木的使用是极其限制的，不仅只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐，也即禁止商业性以销售为目的的砍伐，而且流转、作价入股等等权利变动受到限制。

《物权法》第2条“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。”传统的物权客体理论仅将物权客体限定为有体物及少数无体物，在环境资源日趋价值化、市场化的今天，对公益林林权的客体如果还是固守不变将使公益林的生态价值和经济价值不能达到平衡，最终无法实现资源最优配置。

（三）森林资源作为公益林林权客体的具体内涵

作为公益林林权客体的森林资源在实践中又包括下列情形：其一，有限度的林地资源。比如在林地上植树或进行林分改造，在林地上种植经济作物，对林地进行允许的流转等等。其二，林木资源。具体包括科研活动，林分改造，树木产物（落叶、果实等）等，经济价值实在有限。其三，森林环境资源。具体包括利用森林环境开展森林旅游，碳排放权交易，水权交易，生物多样性交易等。

四、公益林林权的性质

学界普遍认为林权是物权，但我国《物权法》中仍只规定了林地承包经营权。从《物权法》规范的目的角度看，物权法定原则最主要的其中的公示公告制度，核心目的是为了保护交易安全和正常进行，但是物权法定的种类必要会导致出现更不上社会变化的情况，此时仍固执地坚持所谓的“法定”则不利于灵活的处理生态和经济的冲突，现代物权法的社会化趋势表明它已承认了环境资源的生态价值。[4]

公益林林权的用益物权属性主要体现在：其一，公益林是以生态效益为主要功能，林权权利人对其开发利用是有限度的，而且相比于商品林，公益林的开发利用主要是非木质利用，同时权利人对其处分的权利也受限。其二，公益林管护逐渐往市场化的趋势发展，一方面管护可以得到生态补偿金，另一方面开发利用公益林也是为了获取较高的回报。其三，公益林林权是一种复合权利，国家或集体所有的森林资源自不必说，对单位或者个人在非本人所有的公益林上进行经营活动的保护，符合权利人的利益追求。其四，公益林林权的客体为具体包括森林、林木、林地、森林环境等，这些森林资源都是较为固定的物。综上所述，公益林林权的相应特点符合用益物权为定限物权，不完全物权，以使用、收益为目的，以不动产为标的物等的特征。

总得说来，公益林林权是具有用益物权属性的，可以被纳入物权法规范体系。

五、结论

公益林林权是对森林资源的支配，是一种复合型权利，既包括国家或集体对森林资源的所有权，也包括非所有权人对非公益林森林资源享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。本文认为公益林林权是一种用益物权，可以被纳入物权法的规范体系加以明确和发展。这不仅将使我国的公益林等森林资源的林权制度得到进一步地充实，也可以使公益林的有效利用和收益得到法理上的支持。

参考文献：

[1]孔祥俊.法律解释方法与判解研究[M].北京：人民法院出版社，2004：325.

[2]梁慧星.民法解释学[M].北京：法律出版社，1995：214.

[3]甄增水.对林地上物权的思考——以物权法为视角[J].林业资源管理，2008（1）：17.

[4]吕忠梅.关于物权法的“绿色”思考[J].中国法学，2000（5）：50.