司法改革背景下我国公安刑事侦查独立研究

【内容摘要】随着新一轮司法改革的进行，主职审、诉的法院、检察院进行了大刀阔斧的改革。应理顺与整合公安的刑事侦查职能，建立国家统管的四级刑事侦查机构体系，构建去行政化的上下级公安刑事侦查机构的业务指导与监督关系、省级以下公安刑事侦查机构人财物统归统管、设置主办侦查员办案责任制以及开展刑事侦查职业、专业化建设等举措，来真正实现公安刑事侦查独立。

【关 键 词】司法改革;刑事侦查体制改革;刑事侦查独立;侦查职业、专业化

中图分类号：D631.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）11-0065-02

作 者 简 介：余晓红（1987-），女，汉族，四川成都人，法律硕士，四川广播电视大学，助教，研究方向：诉讼法学、教育法学。

一、问题的提出

随着新一轮司法改革的进行，主职审、诉的法院、检察院进行了大刀阔斧的改革，提出审判中心主义、庭审实质化司法理念，再施行配套的法官员额制及审判终身责任制、以及省级以下人财物统归统管具体制度，为该等三角中“诉、审”两角的独立运行缓解了行政化、地方化和职业大众化等问题，力图从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，实现司法公正与效率，最有效保护人民群众利益，建设法治中国的目標。[1]但还剩余了公安的侦查这一角继续被这些问题抑制着其独立性和公正性。应理顺与整合公安的刑事侦查职能，建立国家统管的四级刑事侦查机构体系，构建去行政化的上下级公安刑事侦查机构的业务指导与监督关系、省级以下公安刑事侦查机构人财物统归统管、设置主办侦查员办案责任制以及开展刑事侦查职业、专业化建设等举措，来真正实现公安刑事侦查独立。

二、我国现行公安刑事侦查存在的问题

（一）目标绩效考核指标的“双刃剑”效应制约刑事侦查程序正义

法院、检察院有自己的一套绩效考核指标体系，法院的结案率、检察院的起诉率都是一柄双刃剑，在绩效考核发挥正面督促保证效率的同时，也潜在发生效率与程序正义的不平衡矛盾。同样，目前我国公安机关刑事侦查部门的绩效考核体系也存在这样的矛盾：侦破案件、打击违法犯罪和追逃违法犯罪分子是公安机关刑事侦查部门的三大重要职能，也因此，此三者的数量多寡首当其冲成为其绩效考核体系的三大重要指标。绩效考核的形式是签订《目标考核任务书》，且必须完成，这成为年终考核对刑侦人员奖惩的重要依据。为了按约履行已经签订的《目标任务书》，刑事案件发生后，侦查人员往往承担着尽快完成破案数量、完成打击违法犯罪数量和完成追逃违法犯罪分子数量的高压力，而尽可能的采取能帮助其实现目的的手段，[2]同时，也忽略了证据的收集以及证据体系的建立，[3]也因此才会出现侦查人员非法审讯、刑讯逼供等破坏司法正义的行为，也较多成为许多错案、冤案的源头。

（二）刑事侦查权配置失衡且缺乏有效制约

一是公安机关刑事侦查权配置失衡。近些年来，公安机关有行政权力向刑事侦查权扩张的趋势，导致行政、刑事职权交叉以及刑事侦查权广泛且相对集中的问题。公安机关兼具行政职能和刑事侦查职能，实践中，公安机关的行政职能逐渐参与和融入进刑事职能中，并不断扩大，导致二者职权交叉，如刑事侦查权的职能交叉且集中。

二是公安机关的刑事侦查权尚且缺乏有效的制约机制。但这样的权力主要是以公安机关内部制约和法律监督的方式来约束。在内部制约方式上，主要依靠的还是行政处罚手段，即使是公安机关的刑事侦查错误，如刑事侦查失败后，相关的不利后果承担也只是受到行政处罚，代替刑事处罚。在缺乏有效权力制约体制情况下，可能会出现违反法定程序、侵犯人权的问题。[4]

（三）行政化管理体制抑制公安机关刑事独立司法

在行政隶属关系上，国家对公安机关实行的是“条块管理”，公安机关同时被上级公安机关和同级人民政府主管。来自上级公安机关和同级政府双重行政化的管理，成为抑制公安机关刑事独立司法的障碍，这与正在进行的法院、检察院去行政化改革，也显得不合时宜。

（四）公安机关刑事司法职业专业化偏低

由于特定历史渊源和维护社会治安的任务，我国公安机关承担了兼具行政职能和刑事职能，与之配套设置了众多的职能机构部门，加之要遵照公安体系上下机构对口的要求，部门机构设置数量和层次多而细，职责重叠不清，警种被片面合并等。公安机关刑事职能从人力资源配置的专业化、经费投入、刑事司法工作职业化专门化等方面都与其行政执法职能混为一体化管理，这种状况产生的负面影响就是直接影响了公安机关刑事职能的职业专业化建设。[5]

三、司法改革背景下，对我国公安刑事司法体制改革若干问题的思考

公安机关独立而不受干涉的刑事司法，就是保证其侦查权和部分刑罚执行权不受行政机关、社会团体和个人的干涉。公安刑事司法的独立是实现司法公平正义的前提，只有实现司法独立才能保障司法权威，这理应成为新一轮司法改革的题中应有之义。[6]公安机关刑事司法职责主要是负责侦查大部分刑事案件以及执行部分刑罚，随着国家对公安刑罚执行权逐步削减，此处主要以侦查权为公安机关刑事司法职权的代表进行讨论，公安的侦查独立，一定意义上能代表公安机关的刑事司法独立。因此，公安的刑事司法独立内涵应该有刑事侦查独立、刑事侦查内部组织独立、刑事侦查外部体系独立和刑事侦查人员身份独立。

要实现以上基本内涵的独立，需要从以下几方面着手。

（一）整合公安刑事司法职责，建立四级侦查组织体系，确保侦查独立

随着以审判为中心的司法改革的推进，公安机关执行刑罚的职责呈现出逐渐被削减的趋势，将公安机关这样一来公安机关的刑事司法职责就集中于刑事侦查。[7]从侦查权属于中央事权的角度考虑，有学者提议将侦查权收归中央，由公安部统一管理。受此启发，我们是否可以考虑参考人民法院的审级制度，来大胆设想建立公安的四级侦查组织管理体系：首先在国家层面成立侦查总局，这是第一级。要求将整个公安机关系统中整合分散的这侦查职能统一归入该总局，如分散在治安行政管理机构中的侦查职能、以及本来就专属于特殊刑事犯罪或普通刑事判罪侦查部门的侦查职能;第二级是侦查局，设立在省、自治区、直辖市的公安厅局;第三级是侦查支队，设立于设区市公安局;第四级是侦查大队，设立于县级公安机关。

（二）加强公安刑事司法职业化、专业化建设，确保侦查人员身份独立

公安刑事司法职业、专业化，是指公安机关刑事司法制度的设计和司法权的行使过程应职业和专业化。其内涵有：一是主体职业、专业化，具体而言就是对刑事侦查人员的专业化要求。在人力资源规划上，应提升刑事侦查人员的职业胜利模型，严格侦查人员准入条件、完善资格认定办法、改革和制定新的绩效考核办法、制定有别于普通公安民警的薪酬福利待遇的职业保障制度等。二是程序职业、专业化，如公安刑事侦查过程中，要求侦查人员作出决策是依据的法律、法规，如保障犯罪嫌疑人权利的《宪法》、规定程序正义的《刑事诉讼法》等，而非恣他意或己意妄为。三是组织管理制度的职业、专业化，就是要处理好人与人之间、人与组织机构之间的关系，把公安刑事司法职能部门与行政机构区分开。[8]

（三）理顺公安机关刑事侦查机构与其他机关的关系，为侦查外部独立创造条件

理顺公安机关刑事侦查机构与地方政府的关系。上文提出构建独立的四级侦查机构体系的设想，一个重要的问题就是要处理好在此种体系下公安侦查机构与地方政府的关系。可考虑公安的刑事侦查职能是否要一并同公安的治安管理职能实行“条块管理”，公安的刑事侦查机构应和检察院、法院一般独立与地方政府。理顺上下级公安刑事侦查机构的关系，上下级侦查机构的关系应该变革过去领导与被领导的关系为业务上的指导关系和监督与被监督的关系。

参考文献：

[1]陳卫东，方振华.我国司法改革目标述论[J].江苏社会科学，2002（06）：101-106.

[2]马静华，彭美.非法审讯：一个实证角度的研究——以S省为主要样板的分析[J].福建公安高等专科学校学报，2006（04）：22-29+42.

[3]江轶.论我国司法改革中的警检关系[J].吉林公安高等专科学校学报，2004（03）：63-65.

[4]魏丰.我国公安机关侦查权的优化配置[D].中国政法大学，2009.

[5]李康乐.论县级公安体制改革之路[J].公安理论与实践，1994，3（01）：9-10.

[6]陈光中，龙宗智.关于深化司法改革若干问题的思考[J].中国法学，2013（04）：5-14.

[7]石启飞.浅议公安机关中央事权与地方事权划分、警种、部门设置[J].政法学刊，2015，32（06）：107-114.

[8]贺卫方.司法改革的困境与路径[J].外国法制史研究，2008（00）：493-494.