矿产资源领域审计协同纪检监察、检察机关调查取证研究

摘  要：纪检监察机关和司法机关是我们国家反腐败的两大支柱，而政府审计作为监督机构，查处大案要案中涉及到的财政收支问题是其职能范围内的工作。三者共同发力，形成反腐败的“金三角”。本文从矿产资源领域腐败案件着手，对该领域贪腐问题的研究现状及相关部门联合办案的规定进行了总结，在厘清了政府审计、纪检监察检察机关三者内涵及职能的基础上，分析立案后审计在协助纪检监察机关、检察机关办案时的不同规定和做法，探讨审计机关如何在联合办案过程中发挥协助作用。

关键词]：矿产资源腐败案件;审计取证;腐败治理

中图分类号：F239.66         文献标识码：A

一、引言

党的十八大以来，在审计署的协助下，纪检监察机关和检察机关查处了一批矿产资源开发领域贪污腐败问题。2018年1月13日发布的《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议公报》指出：“着力解决选人用人、审批监管、资源开发、金融信贷等重点领域和关键环节的腐败问题。”不言而喻，矿产资源开发领域依然是反腐败的聚焦点。正是由于资源领域腐败具有“涉及面广、涉案人员多、金额巨大及负面影响深”等特点，应当在理论与实务中都予以重点关注。矿产资源资产是目前公认的五大自然资源资产之一，由于其固有的隐蔽性等特点，导致发生在该领域的贪腐案件层出不穷且金额巨大，国家审计“免疫系统”的功能也受到严重挑战。正是由于该领域的贪腐现象严重，落马官员不计其数，因此对该领域腐败案件的研究极具代表性和典型性。一方面，作为领导干部自然资源离任审计的一个重要构成部分，研究矿产资源审计对我国加快推进生态文明建设、深化生态文明体制改革有积极作用;另一方面，随着矿业权市场不断发展，而相关的配套措施、法律法规未及时跟进，矿产资源领域已成为腐败的高发区，因此，对矿产资源腐败案件的研究也是为了实现国家反腐败斗争压倒性顺利的的必然要求。当前关于审计与纪检监察、检察机关联合办案的研究主要体现在三个方面：“审、纪、检”协同治理腐败机制的研究、审计证据与司法诉讼证据的转化以及审计线索的移送。而针对立案之后，各部门在进行进一步地调查过程中，审计机关应该如何利用自身的技术优势协助纪检监察与检察机关调查取证，对这一问题还有待进一步深入探究。

二、相关研究综述

（一）矿产资源领域腐败问题的研究现状

自2015年7月起，国土资源部在全国部署开展了矿产资源领域专项整治行动。通过补征收入、追回资金等促进增收节支5600多亿元，处理4133人，制定和完善制度3877项。这些数据透漏出矿产资源开发领域腐败现象的特点，即：涉案金额巨大，危害十分严重;滋生腐败环节多，“窝案”“串案”频发;手段隐蔽多样，发现和查处难度大（李靔，2016）。关于矿产资源领域腐败多发的原因，钟纪安（2016）認为：一是矿产资源开发行政权力介入深，权力寻租空间大;二是相关部门和企业制约权力的制度不健全，纪检监察、检察、审计等监督失之于宽松软。同时他提出要加大监督执纪问责力度，遏制腐败蔓延势头，深化体制机制改革，从根本上铲除腐败滋生土壤。发生在矿产资源领域的腐败案件多以贪污贿赂为主，矿产资源专项资金包括矿产资源补偿费，探矿权、采矿权使用费及价款，这些都属于专项收入，正因为治理矿产资源开发领域腐败问题难度大，需通过对该类型的案件进行深入解剖，不可能一蹴而就，必须坚持标本兼治，多管齐下。

（二）审计机关与纪检监察、检察机关联合办案的相关研究

检察机关和纪检监察机关无疑是我国反腐败的两大支柱（丁晓波、陈元，2016）。有关审计与纪检监察、检察机关协同办案的研究出现较晚，近几年才开始有学者涉足这一新的研究领域，王会金（2015）分析了政府审计与纪检监察在治理腐败中协同运作的可行性，并设计了二者的协同治理模型，强调通过序参量管理，完善系统整体的有序协作。并提出协同效应可以运用到更广泛的与纪检监察协作的财政审计、金融审计、国有企业审计、公共工程审计及资源环境审计等领域中来。熊磊（2016）总结了政府审计与纪检监察的协同运作在理论研究、制度规范、合力整合三方面存在的不足，对症下药提出三大优化策略：加强理论研究、细化制度规范、整合系统合力。这对创新腐败治理机制来说，具有一定的借鉴意义。此外，他也对政府审计与纪检监察的契合性进行了分析，认为政府审计与纪检监察目标一致、客体交叉、职能趋同。将协同治理腐败机制分为制度规范、组织架构、资源共享三个层面来进行构建。王会金，嵇欣欣（2018）基于反腐败的视角，分析了政府审计与行政部门在腐败治理中的法定职责，并通过价值目标、职能、监督客体、监督内容等方面对审计机关与行政机关协同治理腐败的可行性进行分析，认为二者可以在腐败治理方面发挥协同治理功能，提升腐败治理效率。

三、审计协助纪检监察、检察机关调查取证可行性分析

（一）审计协助纪检监察、检察机关办案相关规定

2003年颁布的中共中央纪委、监察部、审计署《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》中明确规定：纪检监察机关和审计机关共同立案查处的案件，案件查清后，对党纪政纪责任的追究，由纪检监察机关负责;对违反国家规定的财政收支、财务收支行为的审计处理、处罚，由审计机关负责。纪检监察机关在查处案件中，需要审计机关协助配合的，可以商请予以协助，审计机关应当予以配合。2004年颁布了《最高人民检察院、审计署关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》中也规定：加强检察机关与审计机关的协作配合，实现审计监督与法律监督的紧密衔接，整合资源，优势互补，有助于形成反腐败工作的合力，对于深入推进反腐败斗争，维护社会主义市场经济秩序，保障社会主义现代化建设顺利进行具有十分重要的意义。

（二）审计机关、纪检监察、检察机关治理腐败的目标一致性

审计机关与纪检监察、检察机关同属国家监督系统中的子系统，三者都发挥着国家治理腐败监督的作用。三者之间存在着以下的一致性：首先，治理腐败目标趋同。审计机关着重从经济活动中找到病根，顺藤摸瓜，违纪违法分子在其作案过程必定会在单位会计账簿和相关资料中留下痕迹，审计机关可以为司法机关判案提供专业上指导性证据，政府审计和纪检监察、检察机关的最终目标都是为保障党内纯洁性以及政府机关、行使公权力的组织依法行使权力;其次，监督内容交叉。政府审计是一种独立性的经济监督活动，在腐败治理中，审计机关需要收集腐败的证据，审计机关通过审查财政财务收支等会计资料以及相关经济活动来发现权力的违规使用问题。而纪检监察，主要是对权力是否存在失范和失效行为进行监督。检察机关是惩治贪污贿赂、渎职等职务犯罪的专门机关。在监督内容上，将三者职能进行有效融合与整合，有利于形成权能互补、机制衔接和办案效果相互促进的腐败治理新格局。审计机关与纪检监察、检察机关协作运行过程如下图所示：

四、审计协助纪检监察、检察机关调查取证存在的问题及对策

（一）存在问题分析

由于目前审计监督工作与纪检监察、检察机关查办职务犯罪案件工作相衔接的工作机制还不够完善，实践中还存在法律制度体系不健全、案件线索移送处理不及时、信息沟通不顺畅等问题，影响了对腐败犯罪行为的打击力度和效果。

1.法律制度体系不健全

关于审计与纪检监察、检察机关协作配合的制度尚未达到立法层面，现有的相关规定大多属于规范性文件层次，法律效力位阶较低。审计法（1994年制定、2006年修改）及其实施条例均未设置有关移送条款。仅有的几个规范性文件也只对相关监督主体之间的协作配合作出要求，没有具体操作上的规定。

2.案件线索移送处理不及时

在审计移送全过程中，缺乏移送前情况通报、移送时信息交流、移送后结果反馈等机制的保障。在实务工作当中，审计人员专业能力也对审计移送工作机制起着重要作用。部分审计人员业务知识以及专业技术水平不能胜任业务发展的需要，对被审计单位的违纪违法行为“看不出、识不破”，对违纪违法问题线索的事实证据、责任对象“找不全、拿不准”，这对审计移送质量的下降以及审计移送风险的增加也存在重大影响。

3.信息沟通不顺畅

大量事实表明，一些案件需要相互保持信息互通才能真正办好，否则往往因为信息沟通不及时导致贻误时机或线索流失;一些案件需要相互移送才能真正形成完整链条，否则往往因为没有及时移送而查不了、查不好或达不到应有效果。所以纪检监察、检察机关和审计机关，要进一步提升查办案件协作配合的层次和水平，通过运用大数据、云审计等手段，促进“监督全覆盖”，为推进党风廉政建设和反腐败工作做出新的贡献。

（二）对策及建议

1.健全审计法制环境，完善案件线索移交制度。矿产资源审计的范围不应仅局限于财政财务收支、作出重大决策以及执行法律法规等情况。还要从政策制定角度入手，从源头上预防和治理腐败，促进领导干部廉洁勤政。2019年12月10日，中央纪委国家监委网站发布《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》。该办法是适应纪检监察体制改革新形势新要求的一项重要党内法规，是纪检监察机关与执法机关、司法机关开展协作配合的重要制度依据。在这样的背景下，审计署也应相应出台针对审计机关问题线索移送的工作办法。给具体的工作实施提供制度保障。地方审计机关在参照审计署的规定后再根据自身工作实际情况制定具体可行的实施办法。

2.审计机关要在查处大要案中发挥专业优势。近年来，纪检监察、检察机关通过审计机关移送的违法犯罪线索，及时查处了一批隐藏较深的腐败问题，有效防止了财政资金和国有资产流失，保障了改革顺利进行。实践表明，审计机关在发现案件线索、推动案件突破上有着独特的优势和重要的作用。在当前，经济领域的违法犯罪的势头虽有所遏制，但仍是我国当前腐败现象的最重要特征，其中经济案件占全部案件的70%以上。所以，审计机关应充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能作用和专业优势，正确处理审计的预防、揭露和抵御的关系，在审计中敢于揭露问题，发现大要案的线索，并与纪检监察机关、司法机关形成合力，保障经济社会的健康发展。

3.完善信息沟通机制。审计机关应大力推广和应用先进的审计技术方法，通过构建云审计平台来提高审计质量水平，利用云审计的大数据处理技术来实现审计与监察委员会的案件线索协同管理，在保证审计信息质量的高效性和安全性的同时，打通审计全覆盖与监察全覆盖之间的壁垒，用技术协同促“监审协同”。

五、结论与展望

矿产资源领域中出现的腐败行为主要是由于政府部门对资源的配置有着绝对的掌控力，资源在流转过程中权力被滥用或缺位导致的。而权力市场和政府产品市场都是不完全竞争市场，在信息不对称条件下，权力监督不到位，为权力寻租者提供了诸多可能。审计机关在发现了违纪违法问题线索之后按照规定及时移送纪检监察或检察机关，并协助纪检监察、检察机关在后续证据搜集等过程中提供专业帮助，共同为夺取反腐败斗争压倒性胜利发力。

参考文献

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[2]  王会金，嵇欣欣.反腐视域下政府审计与行政部门协同治理研究[J].会计之友，2018（12）：91-95.

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作者简介：唐赛（1996.02—），女，汉族，湖南长沙，会计硕士研究生，湖南工商大学，研究方向：审计理论与方法。

基金项目：本文章由湖南省研究生科研创新项目资助，项目名称：协同治理视角下矿产资源审计腐败治理机制研究（项目编号：CX20190906）