浅析划拨土地使用权处置问题

王超

摘要：在工作实践中，作者发现部分土地管理人员甚至地方政府有关领导人员，对划拨土地使用权存在模糊认识，而对划拨土地使用权价格更不了解，涉及划拨土地使用权处置时，一致认为无偿收回即可，谈不上补偿问题，更不同意按照划拨土地使用权价格予以补偿，这种做法严重侵犯了划拨土地使用权人的合法权益。作者从划拨土地使用权处置方式、划拨土地使用权价格内涵进行分析，帮助管理者厘清划拨土地使用权价格可以提供评估、采用不同方法确定，用以维护划拨土地使用权人的合法权益，体现法治公平，稳定社会秩序。

关键词：土地使用权划拨;划拨土地使用权处置;划拨土地使用权价格

1.引言

土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨国有土地使用权就是土地使用者通过划拨方式获取的国有土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

划拨土地使用权处置包含无偿和有偿两种方式，涉及无偿取得划拨国有土地使用权处置、国有企业改革中划拨国有土地使用权处置、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权处置、国有企事业单位改制中划拨国有土地使用权处置等不同类型。符合无偿收回条件的，应依法无偿收回。需要有偿处置的，应确定划拨土地使用权价格，量化土地价值。

划拨土地使用权价格是指通过划拨方式取得的土地使用权在对应状态下的价格，它一般为通过划拨方式取得并开发至对应的基础设施状况下的土地资产价格。

国土资源部下发《关于改革土地估价结果确权和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44 号），通知中明确地提出了“划拨土地使用权价格”的涵义及其相关问题，“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益计入企业资产”。

自然资源部办公厅《关于印发<划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）>的通知》指出，划拨国有建设用地使用权地价是指以划拨方式取得的、无年期限制的土地使用权价格，其内涵指城镇土地划拨级别或均质区域在一定的开发程度、一定的土地容积率、无限年期条件下的土地使用权益价格。

划拨土地使用权价格评估，可采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和公示地价系数修正法，应用以上几种基本评估方法，通过评估出让土地使用权价格扣减土地增值的方法测算划拨土地使用权价格，应科学确定土地增值。运用收益还原法、剩余法和公示地价系数修正法估价时，要考虑出让土地使用权与划拨土地使用权之间的权利差别对价格的影响。

2.问题分析

在工作实践中，作者发现部分土地管理人员甚至地方政府有关领导人员，对划拨土地使用权存在模糊认识，不熟悉其概念和内涵，不了解国情和历史状况，而对划拨土地使用权价格更不清楚，理论知识缺乏，法律意识淡薄，涉及划拨土地使用权处置时，一致认为无偿收回即可，思路狭隘、手段单一，不同意收回划拨土地予以补偿，更不同意按照划拨土地使用权价格予以补偿，这种做法严重侵犯了划拨土地使用权人的合法权益，制约了划拨土地使用权处置工作，不同程度影响了划拨土地使用权人盘活资产的积极性，形成不稳定因素。

在我国计划经济时代，土地使用权人都是划拨方式取得国有土地使用权，截至目前国有企业和企事业单位持有大量的划拨土地使用权。在市场经济条件下，逐步打破了土地无偿使用局面，推行有偿使用制度，主要包括国有土地使用权出让、国有土地使用权租赁和国有土地使用权作价出资或者入股等方式，但符合国家土地政策，土地使用权人还可通过划拨方式取得国有土地使用权。即便在现行土地政策下，只要符合《划拨用地目录》，土地使用权人仍可通过划拨方式取得国有土地使用权。因此，划拨土地使用权在我国将长期存在，划拨土地使用权处置也将时常发生，需要管理者对划拨土地使用权有全面的认识，进行规范的处理，既要按国家要求管理好划拨土地使用权，又要维护好划拨土地使用权人的合法权益，进而维护社会稳定，体现法治公平正义。

3.相关建议

一是加强学习，了解我国国情，熟悉划拨土地使用权的概念和内涵，在具体工作中，才能做到心中有数、程序规范、工作高效。

二是掌握划拨土地使用权处置的方式和方法，不同类型处置方法不同，如无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的。市、县人民政府应当无偿收回划拨土地使用权;又如国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置，破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

三是知悉划拨土地使用权的价值可量化，划拨土地使用权价格可以通過不同方法进行评估确定，划拨土地使用权价格由两个方面构成：一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，如拆迁补偿安置费等;另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本，如场地平整等改善土地利用条件的合理费用。

参考文献：

[1]  《中华人民共和国城市房地产管理法》（中华人民共和国主席令第32号）

[2]  《中华人民共和国城镇国有土地使用权传染和转让暂行条例》（国务院令55号）

[3]  《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（原国家土地管理局令第8号）

[4]  《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）.

（作者单位：中国石油化工股份有限公司洛阳分公司）