上海开放与高质量发展新机遇

袁志刚

(复旦大学经济学院，上海 200433)

一、 对外开放和上海定位

自1978年改革开放以来，我国对外开放主要沿着两个维度展开： 一是区域维度，二是开放(程度)维度(图1)。区域维度是指开放先从沿海地区开始，如四个特区成为开放的前沿阵地。通过试点后的经验积累，然后逐步在全国展开，内地也开始纳入对外开放的轨道，因此开放的进程体现了区域上的“层次推进”。开放(程度)维度是指发展中国家对外经济开放的顺序。在外向型经济的初期，国家的主要做法是吸引外资、鼓励出口，但关税仍比较高；在外向型经济中期，其他国家能给予的特惠政策开始减少，本国贸易保护政策也逐渐取消，商品进口关税大幅度减少，但服务业开放度仍比较低；在外向型经济的高级阶段，服务业贸易壁垒大幅度消除，市场广泛对外开放。

对应吸收引资和鼓励出口，在区域维度上出现了地区间的竞争。通过基础设施建设、投资环境改善来吸引投资的区间竞争模式是中国过去几十年发展很重要的动力(1)Qian， Yingyi and Gerard Roland. Federalism and the Soft Budget Constraint [J]. American Economic Review， 1998，88(5)： 1143-1162.。随着中国经济的发展，这种区间竞争也表现出不利的一面： 如地方财政补贴导致的产业同构引起产能过剩问题，地区间经济规划协调度不够，税收、户籍等阻碍劳动力、资本要素在地区间的再配置等。全球化的背景下，开放涉及的问题不仅包括对外经济活动，还包括面对外部竞争如何通过内部市场整合、地区资源再配置来应对(进口)竞争的相应的调整机制和架构。为进一步提高国际竞争力，需要在区域层面上更深入地整合，真正实现国内经济、资本和劳动要素一体化，因此国家出台了一系列有关地区发展的重大战略方案。

在20世纪80年代，上海利用开放政策引入了一些重要合资项目，不过相对于深圳等特区的快速发展，上海的速度有些慢，一些传统的轻工业制造优势也逐渐被取代。在邓小平同志的关怀下，1990年4月，中央同意上海市加快浦东地区开发，这是上海发展的重大机遇。1992年10月召开的党的十四大提出“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济新飞跃”的重大战略定位。大量国内资本和海外资本流向浦东，为上海带来了一个新增长极。同时上海浦东开发开放标志着中国改革开放进入一个崭新的阶段，由原来吸引华侨资本为主的开放到吸引全球资本尤其是欧美跨国资本为主的开放，是中国全面对外开放和高质量对外开放的象征。上海浦东的改革开放也标志着中国开始积极准备加入关贸总协定(世贸组织)的征程，逐渐降低进口关税，扩大开放力度。三十年后的上海又一次面临着一个新的机遇，这就是国家对外推进服务贸易自由化，对内实施加快区域整合的大战略。上海在城市对外开放中，承担着为国家完善开放体系进行试点的重要使命。由于服务贸易特别是金融业对外开放的复杂性，从实验区试验到全国推广是一个行之有效的方法，上海自贸区政策试点也为进一步深入开展对外经济活动提供有力的支持。上海延续浦东改革开放精神，把握好这个机遇，致力于成为全球卓越城市，也就成为新阶段重要的使命。

二、 上海全球卓越城市建设的新使命： 对外全面高质量开放、对内区域一体化融合

(一) “全球城市”的竞争格局和上海存在的短板

在经济日益开放和全球化的背景下，国际城市间的竞争日益剧烈。城市不仅依赖于自身，其所在的都市圈的规模支撑着核心城市在“全球城市”中的地位。2016年由布鲁金斯学会和摩根大通主编的《再定义全球城市》从贸易、创新、人才、基础设施、治理水平等维度将全球大都会城市划分为七种类型： 全球巨头(纽约、伦敦和东京)、亚洲支柱城市(Asian Anchor，上海、北京、大阪等)、新兴门户、中国工厂(制造中心城市)、知识资本城市、美国中量级城市、国际中等城市等七个等级(2)Trujillo， Jesus Leal and Joseph Parilla. Redefining Global Cities： The Seven Types of Global Metro Economies [R]. Global Cities Initiative： A Joint Project of Brookings and JPMorgan Chase， 2016.。日本“森纪念财团都市战略研究所”根据城市的经济、研发、文化交流、居住、环境和交通等指标编制出世界主要城市综合力指数，纽约、伦敦和东京位列前三，比较而言，上海与这几个全球核心城市还存在一定差距(3)森記念財団都市戦略研究所，2019，「世界の都市総合力ランキング」(Global Power City Index， GPCI)，http：//mori-m-foundation.or.jp/english/ius2/gpci2/index.shtml。。

大城市的重要功能体现在知识的生产、思想的产生和交流，也体现在人与人之间的相互作用上(4)Davis， Donald R. and Jonathan I. Dingel. A Spatial Knowledge Economy [J]. American Economic Review， 2019，109(1)： 153-70.，并催生了许多互动性的职业机会，表现为商业服务业越来越集聚。特别是信息和通信技术(ICT)的发展，可以充分让企业内部的职能进行再分工，将研发、信息、总部这些依赖于人与人之间互动的活动分离出来，集中在都市核心区，将生产逐渐分散到城市周边，甚至在全球布局。于是城市的发展就从最初商业服务业、最终品和中间品生产部门都聚集在一起，城市间以“产业分工”为划分，逐渐进入商业服务业和总部集中在城市中心，生产功能转移到周边小城市的“功能分工”阶段(5)Duranton， Gilles and Diego Puga. From sectoral to functional urban specialization [J]. Journal of Urban Economics， 2005，57(2)： 343-370.，城市核心发挥服务功能和周边小城市发挥生产功能的模式，促成大都市圈形成。资本、人口和知识的高流动性进一步加强了这种“功能分工”带来的集聚效应，促进了知识溢出并形成创新生态系统，有助于提高研发效率、推出新产品和催生新行业。新行业有效保障在生产转移的过程中，城市继续维持就业机会的创造和规模的扩张。

东京圈的形成体现了这种“功能分工”以及重塑持久竞争力的过程。日本在20世纪70年代产业结构从重工业为主向高科技和现代服务业为主转变的过程中，东京发挥人才和商业服务业优势，集中了大量现代服务业，而生产活动逐渐转移到周边的千叶县等区域，整个东京都市圈在日本的经济地位进一步提高(6)Fujita， Masahisa and Takatoshi Tabuchi. Regional growth in postwar Japan [J]. Regional Science and Urban Economics， 1997，27(6)： 643-670.，甚至形成了日本城市体系中的东京“一极集中”格局，东京的人口、经济规模、贸易、日本企业总部选址等指标在日本总体城市中的占比都在上升。东京各大产业中，在全国地位最为突出的是信息通信业，其产值相当于全国的1/3，在各类专业化信息生产、加工、传播方面处于中枢地位；学术研究、专业及技术服务业，占全国近1/5，也体现了东京在科学研究、新知识创造、技术服务等知识经济活动中的核心地位(7)郑京淑,郑伊静.东京一极集中及其城市辐射研究[J].城市观察.2013(5)： 30-53.。另一个全球城市纽约，在二战以后，虽然制造中心地位显著降低，但金融和贸易中心地位进一步提升。服务业结构中，金融、保险、信息咨询、科技文化取代了传统的服务业成为主导产业，纽约以服务业优势强化了在全球城市竞争中的支配地位。东京和纽约城市转型过程中存在的区别是： 制造业虽然从东京转移，但只是到了邻近地区，仍在一个大的都市圈内运行；而纽约从更大的范围来看，是一个服务美国和世界的服务业功能中心，在股权、债券融资方面，纽约是首选。但从地区层面来看，纽约并不具备东京这样的辐射能力。所以纽约的全球城市地位来自于服务业的全球核心地位，而东京则以都市圈的产业生态核心支撑其全球城市地位。

自20世纪80年代以来，东京制造业比重降低一段时间后趋于稳定。这和两个国家制造业在国民经济中的份额变化趋势以及两国制造业在全球的比较优势地位是一致的。美国是整体制造业大幅流失，日本虽外迁一部分，但仍有许多制造业留在国内。目前在国际大都市中，上海的制造业比重是比较高的。上海“十三五”规划提出“2020年制造业增加值占全市生产总值比重力争保持在25%左右”的目标，受宏观大环境的影响，实际数据略低于这个规划目标，但上海始终保持打造先进制造业的决心，因此东京模式更具有借鉴的可能性。制造业可以往郊区和周边外迁，核心区有更多功能服务业集聚，但制造业不是流失，而是空间上的区位分工，以便充分发挥核心区服务业集聚的优势更好地为制造业服务。

对照纽约和东京，上海城市的发展存在一些短板，主要体现在服务业发展水平、行业准入限制、经济腹地的支撑等方面。在全球城市的排名中，上海的硬件设施，包括交通、居住等条件较好，相对而言，金融、咨询、信息、文化等服务业在效率上还存在一些差距。服务业的进入壁垒比较高，无论是行业限制还是审批环节，都不利于服务业充分竞争和发展。相较于东京，上海和周边地区的产业整合度还不够充分，产业同构现象比较严重。由于税收制度、户籍、金融体系等因素，中国在省际层面存在资本和劳动力流动的障碍，也阻碍了产能地区优化配置，不利于地区间功能性分工的形成，对上海服务业集聚也带来了一定的限制。只有长三角充分融合，成为上海的经济腹地，才能支撑上海从全球二线城市上升为和伦敦、纽约、东京同水平的全球一线顶级城市。

(二) 对外开放的新契机以及区域整合的国家大战略给上海带来新机遇

近年来，我国加快了服务业开放力度，特别是金融、信息服务业等开放，投资审批程序也更宽松、更快捷，努力消除阻碍服务业发展的体制约束和政策瓶颈，减少进入壁垒，推动服务业竞争，提高服务业整体水平。在区域发展方面，京津冀一体化、长江经济带、长三角一体化等国家战略陆续推出，为区域经济整合提供了机遇。对上海来讲，对外开放、对内融合本质上都是高质量的开放，是市场的进一步整合、深化和完善。上海牢牢把握这次机遇，对外大幅度推动服务业开放，努力改善营商环境；对内则加快长三角整合，促进三省一市经济进一步融合。

2013年9月，中国(上海)自由贸易试验区成立，重点实行政府职能转变，减少审批环节、改善营商环境，推动金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施。在服务业开放上，放宽服务业外资市场准入限制，金融、航运、商贸、专业(律师、建筑设计等)、文化、社会服务(教育、培训和医疗)等六大领域都有具体部署。通过自贸区的建设，率先构建和国际接轨的服务业投资规则，并将这些经验、规则推广到其他地区，有助于服务业开放体系的建立。继2017年推出“外资33条”，2018年推出“扩大开放100条”之后，2019年上海推出新一轮服务业扩大开放举措——《上海市新一轮服务业扩大开放若干措施》，加快服务业向更宽领域、更深层次扩大开放，促进上海“五个中心”建设。

在区域整合上，上海积极推动长三角城市扩容以及长三角一体化示范区建设。长三角城市经济协调会1997年成立，是长三角地区重要的合作机制。自1997年来，二十多年5次扩容，成员从15个变成41个，实现三省一市全覆盖，有效推动长三角一体化的进程，促进地区间经济、金融、科技合作。在上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地实施的长三角一体化示范区建设，从政府行政环节进行改革，协调区域间项目管理，为最终走向地区一体化提供制度创新。这些促进地区间经济整合的举措，有利于长三角地区实现差异化分工，也为上海进一步发展提供了有力支持。上海和长三角其他地区不是中心外围关系，而是协同发展、互为支撑的关系。

三、 加快开放的实践成效

近几年的世界银行营商报告(DoingBusiness)对上海在削减行政审批和改善商业环境方面取得的进展给予了充分肯定。上海在发展国际化、法制化和便利的商业环境方面取得了显著成绩。例如，2006年的营商报告中，在上海从事商业活动(businesses in Shanghai)，平均每年需要花费832小时来准备、归档，必须支付37项税收。而在2020年，这些指标已降至每年仅138小时和7项税收(8)World Bank. Doing Business 2020 [R]. Washington， DC： World Bank Group， 2020.。世界银行的报告，选取北京和上海作为城市代表，给予上海55%的权重，北京45%的权重，正是由于他们在营商环境、行政效率、服务和管理规范、法律体系上的进步，有效地提升了中国在190个国家和地区中的排名，中国在2019年排名上升到第31位(World Bank， 2020)。

特斯拉的引入可以看作是上海综合营商环境提升的一个体现。公平竞争的环境、良好的基础设施、便利的融资，精良的制造基础和齐备的供应链，创新人才储备，高效率的公共服务，都为特斯拉这样的国际公司提供在上海选址的新优势。特斯拉上海工厂在审批和建设过程中以创纪录的速度进行，仅用一年时间就完成建设和投产。特斯拉上海工厂目前使用的零部件中，约有30%来自本地，该公司计划到2020年底将这一比例提高到100%。上海也通过先进大项目的引进，带动整个城市产业链的提升。在“逆全球化”的浪潮下，特斯拉上海工厂的建设既体现了中国致力于对外开放的决心，又体现了中国和发达国家之间仍存在投资的互补性，全球化仍是共赢的选择。

在对内融合上，2020年2月，上海市政府批复同意虹桥商务区建设成为面向全球、面向未来、引领长江三角洲区域更高质量一体化发展的国际开放枢纽。2020年3月27日，首张“长三角生态绿色一体化发展示范区”营业执照发出，持证企业区内可一证通用、资质互认，未来长三角一体化示范区可以实行准行政区划的运作模式，打破行政壁垒，统筹规划，在土地管理、要素流动、财税分享等方面进行改革，便于地区间产业转移，从而提高资本利用效率，共享增长的好处，最终真正实现一体化大市场。

四、 小结

浦东开发开放三十周年之际，上海再次面临中国高质量开放的新机遇。和三十年前相比，经济发展背景发生很大变化： 从商品市场对外开放到服务业对外开放；从地区间竞争到区域经济一体化；从注重经济增长速度到满足人们对美好生活追求的高质量发展。这些都对上海进一步发展提出了新要求，也带来了新机遇。上海要以自贸区试点为契机，提高整体服务水平，打造良好营商环境，落实长三角一体化国家大战略，加快与周边地区经济融合。上海需要借鉴国际大都市经济结构转型和功能再造的经验，在区域经济中发挥更重要的作用，把握住对外开放、对内融合的新机遇，努力建设成为全球卓越城市。