缔约国增至187个《巴塞尔公约》 剑指危废贸易乱象

◎本刊主笔 刘国伟

由巴塞尔公约亚太区域中心发起的第15届固体废物管理与技术国际会议将于6月28日开幕。这一国内固废危废领域规格最高的会议，再次把业界目光聚焦在保护人类健康和环境免遭危险废物不利影响的《巴塞尔公约》上。近40年来，国际社会对危废的认识水平在不断提高，巴塞尔公约的内容、框架和执行机制也在不断升级。

“希安海号”事件催生公约

《巴塞尔公约》产生的大背景是国际危险废物（以下简称“危废”）贸易中的乱象。

多年来，危废贸易作为一种贸易类型有其存在的必要性，促成危废国际贸易的原因主要包括产生危废的国家缺乏处理能力、部分国家在设施和经济性上更加可行以及回收利用材料等因素。

风光旖旎的瑞士小镇巴塞尔位于莱茵河畔，1989年这里成为《巴塞尔公约》的诞生地 。

自20世纪下半叶以来，虽然绝大多数危废源于发达国家，但很多发达国家在处理危废方面的环保法规和标准都日益严格起来，其危废处理成本也随之水涨船高。譬如在美国，一吨有毒废物的处理费用从上世纪70年代到本世纪初涨了约16倍。这种巨大的差价使一些废品处理商为了牟利动起了歪脑筋，甚至突破合法贸易的约束，由此给非工业化国家带来的公共健康问题和环境风险在上世纪80年代达到了耸人听闻的地步，“希安海号”事件就在这时发生了。

1986年“希安海号”货轮为了倾倒危险废物跑遍了半个地球，这一事件直接促成了《巴塞尔公约》的诞生。

2018年9月超级台风“山竹”登陆后，香港街头因为海水倒灌一片狼藉，海洋中的塑料垃圾被通过这种方式“还给”了人类。

1986年8月，一艘名为“希安海号”的货船（注册地是非洲国家利比里亚）从美国费城垃圾焚烧厂装载了1.4万吨废物起航。这些废物以往是美国新泽西州接纳处理的，但自1984年以后，该州拒绝接收，所以船员们只好在装船后另谋出路。负责货物分包的两家公司想把废物倒到巴哈马，但遭到巴哈马政府的拒绝，费城方面则表示废物不处理掉就不会付款。

欧洲委员会第一副主席弗朗斯·蒂默曼斯在2018年5月的一次禁塑新闻发布会上

进退维谷的“希安海号”在接下来的16个月中几乎跑遍整个大西洋，只为寻找一个能卸载废物的地方，但多米尼加、洪都拉斯、巴拿马、百慕大、几内亚比绍和荷属安的列斯群岛均拒绝接收废物。走投无路之际，“希安海号”1988年1月将4000吨废物倾倒在海地的戈纳伊夫附近，对外宣称这些废物是“表土肥料”。

然而，知名NGO“绿色和平组织”把废物的来源告知海地政府后，海地商务部长命令船员们把废物重新装船，但“希安海号”却趁机溜走了。震惊之余，海地政府禁止所有废物的进口，并组织人力把部分废物清理到内陆一处掩体中，部分仍留在海滩上。

接下来，“希安海号”一路狂奔，不断改变名称和注册地，船员们虽然在塞内加尔、摩洛哥、南斯拉夫、斯里兰卡和新加坡等地卸载废物未果，但船上的上万吨废物却在航程中神秘地消失了。

直到1993年相关负责人被绳之以法后，船长才承认船上的1万吨废物早被抛到大西洋和印度洋里。

2002年，在各方冲破重重阻碍后，被倾倒在海地的废物才被装船运回美国，最终在宾夕法尼亚州的垃圾填埋场入土为安，此时距离“希安海号”把废物倒在海地海滩上已经过去了14年。

尼日利亚科科港事件

与“希安海号”事件发生在同一年的尼日利亚科科港事件，是另一例典型的有害废物投弃案例。

1988年6月初，尼日利亚报道了一条非官方获得的消息，意大利一家公司分5条船将大约3800吨的有害废物运进了科科港，并以每月100美金的租金堆放在附近一家农民的土地上。这些有害废物散发出恶臭，渗出脏水，经检验发现其含有一种高致癌性物质。这些有害废物造成很多码头工人及其家属瘫痪或被灼伤，有19人因食用被污染了的食品后中毒死亡。经过调查核实后，尼日利亚政府疏散了居民，逮捕了10余名与此案有关的人员，从意大利撤回了大使。经过交涉，意大利政府最终将有害废物运回国。

“希安海号”事件和科科港事件连同其他危废管理和贸易造成的意外事故一起，给当时的国际社会敲响了警钟。深受触动的各国觉得有必要坐下来达成一项国际公约，以防类似事件的发生。

公约在瑞士巴塞尔市诞生

1989年3月22日，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔市召开了“制定控制危险废物越境转移及其处置公约”的专家组会议和外交大会，签署了《关于有害废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》，《巴塞尔公约》（以下简称“公约”）从此成为全球性国际法律文件。公约于1992年5月5日生效，有104个国家成为该公约的缔约国。

公约诞生之初的内容可用“前期许可、后期责任”8个字概括：前期许可——任何国家在出口危废时，必须事先获得进口国的书面同意并取得一份许可证，上面详细列明危废的内容、数量和目的地；后期责任——如果出口者没有遵循公约的要求取得上述同意和许可，或者出口内容、数量和目的地与许可证所述不符，则出口者必须负责将危废运回，并支付全部运费、清污费和赔偿费。

公约通过之时即明确了三大核心宗旨：1.减量化，即将危废的数量和危险性降至最低；2.环境无害化，即危废及其他废物的就近环境无害化处置；3.越境转移控制，即按环境无害化管理原则将危废及其他废物的越境转移减到最低。国际社会希望在这些宗旨的指导下，强化对危废的控制，避免它们流向资金匮乏的发展中国家，因为这些国家通常最缺乏政治或经济上的能力来进行抵制。

美国为何不加入《巴塞尔公约》

鉴于《巴塞尔公约》对公众健康和保护环境的重要意义，迄今全球已有187个国家成为公约的缔约国，只有美国和海地等9国未加入。作为最大的发达国家和危废生产大国，美国不参加该公约，多年来引来很多批评。

对此，美国化学学会出版的《环境科学与技术》杂志2000年7月刊文释疑，该文称美国每年给予公约秘书处以财政支持，也做了不少相关工作。但要批准该公约，美国必须对其现有的《资源保护和回收法》（RCRA）予以修改，这涉及许多冗长且复杂的政治程序。

此外，公约和现行美国法律的另一个不同之处是关于“一定场合下要运回废物”的条款，在美国法律体系里，美国环保署无权命令一家公司从国外把废物运回美国处置或再利用。以上这些障碍的消除都需要大量的协商和讨论，牵扯到太多的政治和利益要素。

部分发达国家转移危废无底线

海洋是塑料污染的重灾区

《巴塞尔公约》生效后，各国就在公约核心宗旨的指导下，结合现实操作来完善和充实公约及本国相关法律。数年间，公约文本中的“附件”增加到9个，各国也在实践中通过争论、交流和博弈加深了认识，达成了一些共识。

自公约生效以来，最令人担忧的问题不是公约如何规范需要最终处置的废物，而是如何管理用于回收的危险材料的贸易。因为可回收物在国际市场上具有巨大的贸易价值，发达国家经常将可回收的危废运往需要原材料的发展中国家。因此，对《巴塞尔公约》持反对看法的一些国家认为，如果允许出口商转移危废到发展中国家进行处理，他们将有更大的动力帮助发展中国家提高技术和无害环境管理。

但早在数年前，巴塞尔行动网络协调员吉姆·帕吉特就认为，富裕的经合组织国家在寻求更便宜的危废海外处理方案上有着强大的财务动力，有寻求海外更便宜的替代计划的天然倾向。绿色和平组织曾对非经合组织国家约50个回收经营者做过调查，发现在许多情况下回收从来没有被认真考虑过，各种废物在收到处理款后，常常是简单地倾倒和焚烧。因此吉姆·帕吉特认为，确保危废无法进入发展中国家的唯一方法是完全禁止这些出于经济动机的出口。

吉姆·帕吉特的担忧不无道理。2006年8月，一艘外国货轮通过代理公司在非洲国家科特迪瓦首都阿比让市内十多处地方倾倒了数百吨有毒工业垃圾，引起严重环境污染，导致7人死亡，就医的民众超过3万多人，这次污染事件还引发该国过渡政府集体辞职。此时，公约生效已经14年了，部分发达国家在转移危废上的毫无底线可以说是骇人听闻。

发达国家也有处理危废的专业设施，图为加拿大的天鹅山特种废物处理中心，它是北美唯一受许可处理和销毁某些受二恶英和呋喃污染的材料的设施。

欧盟官方制作的减少一次性塑料制品使用的宣传图片

公约重心转向废物减量化

随着社会经济和技术的发展，尤其是在进入21世纪后，公约履行职能的国际环境发生了变化。具体而言就是由此前的废物（特别是危废）从被视为应尽可能限制其转移的一种环境危害，转变为受到国际社会逐渐认可的一种资源。公约发展的重心由此开始转向强调废物减量化和环境无害化管理。2011年，公约缔约方大会第10次会议通过了关于废物减量化的重要决定——“卡塔赫纳宣言”，此后陆续通过了“卡塔赫纳宣言”的实施行动路线图、编制《废物预防和减量技术准则》等，积极推进各缔约方开展废物预防和减量。同年，废物环境无害化管理被列为促进公约生效的重要工具之一。公约更加侧重从国家战略和政策层面指导缔约方实施环境无害化管理，这体现了公约与时俱进的拓展性。

公约修正案：严管废弃塑料贸易

废物贸易在国际贸易中占有重要地位，但长期以来非法转移危险废物的事件时有发生

2006年8月科特迪瓦首都阿比让有毒垃圾倾倒事件发生后，专业工作人员在现场清理有毒废物

2017年7月，美国期刊《科学进展》上刊登了《人类所有塑料的生产、使用和命运》一文，推测全世界过去百年间生产的63亿吨塑料中，得到回收再利用的只有9%，另有12%被焚烧，剩下的近8成塑料，最终都被丢弃和填埋，滞留在地球的各个角落中，大部分随着雨水和河流进入海洋。

总部位于英国的著名公益机构艾伦·麦克阿瑟基金会2016年发布的一篇报告称，塑料生产的增长速度如果不变，全球海洋中漂浮的塑料垃圾重量到2050年将超过鱼类。近几年，有多项研究表明，塑料微粒进入海洋生物体内后，通过食物链再次回到人类体内。

2006年8月科特迪瓦首都阿比让有毒垃圾倾倒事件发生后，当地数千人无家可归

“塑料猛于虎”的形势使得专注于危废跨境转移管理的《巴塞尔公约》找到了新目标。不过这一次提出公约修订动议的，并不是饱受“塑料围城”之苦的发展中国家，而是作为发达国家和废塑料出口国的挪威和日本。几年来，挪威不懈地提议将废弃塑料添加到公约附件里，并为此和美国以及欧洲废物管理和环境服务联合会（FEAD）等发生激烈争论。

在国际社会压倒性的支持下，2019年5月10日《巴塞尔公约》修订案得以通过，规定从2021年1月开始，向公约缔约国出口废塑料的企业，必须事先获得进口国监管机构的许可。公约最新“禁塑”修正案的通过，也表明各国对全球性塑料污染的切肤之痛感同身受。

改变观念才是重中之重

在此之前，包括中国在内的部分国家和地区已开始启动停止废弃塑料的全球流通，争取以更彻底的解决办法从源头减少塑料垃圾的产生。欧盟于2019年3月投票通过了一项法规，规定2021年起不可使用一次性塑料吸管和刀叉等产品，2029年起塑料饮料瓶的回收率要达到90%。

最后，我们也应看到，如果仅仅止步于从贸易角度控制废塑料的跨境转移还是不够的，观念的变革才是最大的变革。对现代人来说，改掉生活中习以为常的“用完即抛弃”的不良习惯更为重要。如果我们真能改掉这个恶习，那么这不仅对包括塑料在内的很多废弃物管理大有益处，也比不停地给《巴塞尔公约》“打补丁”（通过各种修正案）要好很多，我们会迎来一个真正的环保新时代