科技资金监管主体联盟的系统模型、动力机制

盖宏伟，张海琪

(燕山大学文法学院，河北秦皇岛 066004)

1 文献梳理

有效的科技资金监管作为我国优化科研管理制度的关键环节，不仅发挥着科技资金核算、财务控制管理方面的功能，更发挥着优化科技人员结构、培养优秀科研人才、提高科技项目实施效果的重要功能。我国的众多学者对于科技资金监管进行了详细的论述，经过梳理和总结相关文献，大致可以分为创新监管机制、国外经验与借鉴、优化监管主体、地方政府监管4 个方面。

在创新监管机制方面，黄锦成等［1］通过研究我国科技计划项目实施过程中存在的问题，认为对于科技计划项目的监督和管理应该是一个系统化、多元化、开放化的过程，需要实施动态性、全过程的监督方式。为此，应该从建立健全法律法规、充分发挥科技中介组织效能、构建网络化监管信息系统等3 个方面进行创新监督机制。章新蓉［2］认为应以政府为主，来创新科技资金监管机制。政府需在建立健全法律法规，明确自身角色的基础上，构建公开招标为主的资金分配体制、专业化的资金监管体制、有效的资金退出机制、分阶段资金划拨的方式等方面实施科技资金监管途径创新。傅光明［3］认为创新科技资金监管机制可以从以下几个方面进行：实施事前、事中、事后的动态监管机制，改革资金拨付使用制度，建立科技资金统一标准，完善科技成果评价机制等。

在对国外经验与借鉴方面，郭金明等［4］通过研究美国国家科学基金会整个监察体系的运作流程，认为我国的科技计划监管体系运行应该从实施监管过程法制化、构建系统完善的法制体系、实施多部门联动等3 个方面进行完善，实现我国科技资金监管体系的系统化。吴松强等［5］通过研究德国、英国、法国等欧盟成员国在财政科技资金投入、运行过程、监管体系等方面的作用流程，深入分析了我国财政科技资金在投入、使用和监管过程中的问题，提出我国应当在优化投入结构、改变投入方式、完善监管体系、优化绩效评价4 个方面借鉴欧盟成员国的经验，从而完善我国科技资金监管的运行流程。朱海伦等［6］通过研究英国内部审计与监管保障服务机构在实施财政科技资金监管过程中的运营模式及发挥的作用，认为我国应该建立由政府牵头的，相关部门联合组成的联合监督制衡机制，并充分发挥政府在科技资金监管过程中的作用。

在优化监管主体方面，邵邦等［7］认为在对国家科技计划项目实施监管的过程中，需要充分的发挥多元主体的协同效应，同时由于科技计划项目的实施过程是一个动态博弈的过程，为此，参与协作治理的主体应该由二元向三元甚至多元变化，充分发挥各个主体的差异性功能，避免角色冲突。贾志涛等［8］认为在实施科技经费监管的过程中，政府需要实施有奖监督举报，加大惩罚力度等一系列措施，更要充分发挥民间团体、专业团队、媒体等第三方监督机构的力量，并建立健全相关制度，让第三方专业机构发挥的作用合理合法。黄可嘉等［9］通过对近5 年来我国科技计划项目资金管理改革中存在的问题进行研究，认为应当充分发挥协同政府的理论效应，实现中央政府和地方政府目标的一致性，发挥多部门协同作用，构建统一的制度规范体系，搭建有效的联合决策、监督机制。

在地方政府监管方面，刘赞扬等［10］以安徽省为例，研究该省的科技计划项目监管模式，并从建立健全科技计划项目监管法律法规、打造多方协同监管机制、推进信息公开程度等几个方面来创新安徽省进行科技计划项目监管机制。谈力等［11］通过研究发现广东省科技计划项目中存在着权利约束机制不健全、管理体系不完善、过程监管环节缺失等问题，提出了广东省政府要充分的发挥引领牵头作用，充分发挥项目承担机构的效用，加强对项目实施的动态化跟踪，不断完善信用管理渠道的建设，实现科技计划项目资金的有效监管。周宏虹等［12］对广东省科技项目资金管理现状进行了研究，发现该省科技项目资金在分配结构、资金使用方式、信息公开、监管力度等方面存在着一些问题，并从加强第三方专业机构建设、完善资金分配结构、加强信息公开力度、加大对工作人员的监管和培训力度等方面提出了意见。

总体来看，以上文献对了解我国科技资金监管现状、存在的问题和监管模式有很好的借鉴和参考意义，但是对新形势下，如何加强科技资金监管顶层设计，协同不同领域监管主体发挥合力，还存在缺陷。本文以此为基础，尝试将协同理论引入到我国科技资金监管主体联盟的运行过程中，分析科技资金监管主体联盟的系统运行以及动力机制，以期解决科技资金监管无序化的状态，形成立体的监管网络。

2 科技资金监管主体联盟构建的必要性与可行性

2.1 科技资金监管主体联盟构建的必要性

对科技资金的监督是规范科研运行秩序、保障科技创新投入预期功能发挥以及优化社会资源配置的重要途径和方式［13］。最近几年，我国政府虽然重视科研项目资金监督体系建设，但科技资金监管体系的整体运行还存在诸如顶层设计缺失、信息化支撑不足以及科技项目预算科学性不足等诸多问题［14］，因此，引进非政府组织的资金监管主体，实现不同性质监管主体间的合作，充分发挥不同监督主体的功能是推动科技资金监管高效化、有序化，科学化发展的重要途径。科技资金监管主体联盟正是基于此产生，它通过内、外部监督制度的统筹设计，将社会监督、专业机构监督、项目承担单位内控监督等力量进行了有效的整合与协同，明确了各监督主体的权责分工，解决了以往科技监督无序的局面；同时，配以科技管理信息平台的运用，形成了立体的监督网络，有效地整合了传统碎片化的监督力量。科技资金监管主体联盟可以最大限度地实现科技资金的监督和管理，提升科技资金的使用效率，加大对科技资金的统筹管理，避免条块分割，也促进了科技研究人员、项目承担单位正确理解、接受和贯彻执行科技资金监管政策。此外，通过出台相关政策和功能的延伸价值间接带动其他相关科技行业的发展，使得行业之间形成健康、良性的生态圈。

2.2 科技资金监管主体联盟构建的可行性

对于科技资金监管主体的协同发展，相关研究成果在不断涌现。李衍军等［15］认为要实现科技资金的联合、联动监管，不同的科技部门要与项目主管部门之间形成合力，充分发挥整体的联动机制；戴国庆［16］在研究美国联邦政府对科技资金管理政策后提出我国应建立相对独立的监督机构，并对监督机构的制度化和规范化进行了详细论述。张缨［17］从马克思主义整体观的理论视角出发，主张构建由政府牵头，多方合作整体性治理，统一高效的科研资金监督体系。目前，科技资金监管主体联盟的研究尚未形成体系，但在概念，特点，构成主体方面基本达成一致，同时认可联盟的建立对提升科技资金监管效率，加大科技资金的统筹管理有重要的作用，为本文奠定了深厚的理论基础。而现有文献只是对科技资金联合监管提出了一些思路，缺乏对跨组织，跨专业领域的政府、企业、科研机构、高校等主体进行合作联盟的影响因素、存在问题、保障机制的整合研究。因此，本研究以此为切入点，运用协同理论，从多元主体的视角出发，对科技资金监管主体联盟的系统模型构建、运行过程以及驱动机制进行了研究［18］。

国外的科技资金联合监管可以为我国科技资金监管主体联盟提供诸多可借鉴的经验。日本设立综合科学技术创新会议，作为最高科技决策机构，负责制定整个国家的科技战略，政府间科技计划，制定统一的监督规则，同时解决不同部门、不同制度之间的衔接问题［19］。美国设立了专门的科技监督机构，并对不同的监督主体角色定位清晰，监管主体权责明确，旨在推动政府各机构在保持协同的同时开展科技工作，加强对科技资金的监督和管理［20］。英国通过理事会进行科技的监管，不同的监督主体之间的权责明确，责任分明，分工合作，且英国的科技资金监管体系层级分明，共分为初级层、中间层、执行机构层3 个方面。不同的层级监管主体均不同，共由7 个监管主体构成，它们分工明确，协同开展科技监督。而7 个监管主体又设有总会进行战略联盟和协同管理，是一个跨领域，跨学科的系统。在总会的协调下，各个部门相互协作，共同进行科技监管，确保科技项目效益的实现［21］。西方发达国家为了提升科技资金监管力度，或设立了独立监督机构，或对科技管理机构进行改革，或提升科技管理部门的行政级别，以便对科技资金进行统筹管理，这些都对我国科技资金监管主体联盟的构建提供了借鉴与参考。

3 协同视阈下科技资金监管主体联盟构建的理论框架

从协同理念出发来构建科技资金监管主体联盟，有利于提升资金的监管力度，从而从整体上促进科技资金管理的高效性、创新性与灵活性。科技资金监管主体的组成元素具有跨界的特点，主体联盟围绕着共同的目标实现大跨度整合和协同创新，成员结构也在不断变化和更替中。构建科技资金监管主体联盟的目的，并不是简单地实现多个主体之间的叠加，而是通过多元主体之间的联合发挥最大化的作用。本文将选取6 个监督主体进行联盟，各个主体在信息、物质能量等要素交换的过程中存在着相互合作、干扰、博弈的非线性关系，而作为主体中协同发展的参量，其关键参量包括社会、经济、科技等大范畴，这些参量科学有序的配合和合作，会引起组织的突变，形成有序效应，对整个区域的协同发展起着关键性的作用［22］。而科技资金监管主体联盟的构建促进了整个形式从混沌状态走向协同、有序的状态，如图1 所示。

图1 科技资金监管主体联盟运行机制

具体而言，在构建科技资金监管主体联盟的过程中，主要从整合的视角出发，通过从局部到整体的思路形成了模型框架。首先，从局部出发，要想实现对科技资金有效的监管，必须要具备政策制度、人才、技术、信息、资金等多方面的支持。同时还需要有各个主体之间有效的合作方式以及明确的权责关系，这些都是科技资金监管主体联盟所需要的元素。其次，需要找到所需元素对应的单元，并将所需元素对应的单元以组织机构的形式来加以展现。在所需元素对应的组织机构中，政策相关部门对应政策集团，人才和技术对应监管集团，舆论监督对应为传媒集团，构建信息技术平台对应企事业单位，资金对应基金会，基础管理和维护活动对应管理委员会。而科技资金监管主体联盟基本元素主要归结为六类，科技部，财政部，企事业单位，媒体及公众，高校，第三方专业机构（以会计师事务所为主）。最后，运用协同创新和系统整合的理论将这些主体结构进行组合，使得各主体在共同的目标下进行协同监管，发挥1+1＞2 的效果。

4 协同视阙下科技资金监管主体联盟系统模型构建

4.1 科技资金监管主体联盟系统模型与内部结构

科技资金监管主体联盟系统模型是将财政部、科技部、企事业单位，高校，第三方专业监督机构（会计师事务所）媒体公众等联合起来，围绕科技资金监管的需求，在优势互补，信息互通，资源交换的基础上，共同组建跨领域、跨系统的科技资金监管主体联盟，实现科技资金监管的价值最大化。科技资金监管主体联盟系统模型如图2 所示。

图2 科技资金监管主体联盟系统模型

科技资金监管主体联盟的构建模型一共分为5级，包括元素级、组织机构级、操作级、监管运行级、目标级。

（1）元素级。元素级就是构建监管主体联盟的元素，主要为科技部、财政部、项目承担机构、媒体及公众、第三方专业机构、高校等6 个主体。

（2）组织机构级。组织目标机构级主要指在元素级基础上构建各组织运行机构，其中，科技部、财政部组成监管主体联盟的政策集团，公众及媒体构成传媒集团，科技部、财政部、高校、第三方专业机构构成监管集团，企事业单位主要搭建一个科技管理信息平台。另外成立监管主体联盟基金会和联盟管理委员会。组织机构级可以分为国家层级、区域和省份3 个层级，通过从上到下的运行和从下至上的反馈，实现国家，地区和省份之间科技资金监管项目的协同创新。

（3）操作级。政策集团作为科技资金监管主体的牵头者主要提供政策支持，在整合联盟运行的过程中具有主导地位。监管集团作为主要的监管执行者，主要提供监管的工具、途径、人才、技术的支持。科技资金的监管除了受到专门科技监管部门监督外，还需要接受社会公众以及媒体的监督。信息平台的构建有助于为监管集团和整个联盟提供便捷、有效的服务，更可以实现信息共享、降低联盟运行的成本。基金会作为构建科技资金监管主体联盟的资金方提供资金支持。管理委员会作为构建科技资金监管主体联盟的协调者提供整合和管理功能，各组织机构在相互之间的协同创新中完成科技资金监管主体联盟构建［23］。

（4）监管运行级。联盟主体通过规范资金管理与使用的原则，明晰监督主权责关系，规定资金开支范围，加强对结余资金的管理，建立监督绩效评价机制，建立承诺与作用机制，加强预算管理机制等工具实现对监管对象进行资金安全方面、绩效评估方面、战略制定方面、资源配置方面、知识传播方面的监督和管理。

（5）目标级。即监管主体联盟所要实现的目标，包括基础目标，核心目标，最终目标。基础目标是规范资金的管理，提高资金的使用效率，保障资金安全。核心目标是加强规范科技资金的监管，促进管理的科学规范和公平公正。最终目标是建立科学的，符合科研规律的资金管理体制。目标级贯穿于整个联盟构建的始终，从元素级、组织机构级、操作级一直到监管运行级，前一级都是依据目标级在协同创新中构建出来的。

4.2 系统模型的运行机理

在科技资金监管主体联盟中，各个集团之间通过相互协作，实现了资源互通、信息共享，形成了“一主三属”的空间格局，最终形成了完整的科技资金监管主体联盟，系统模型的运行机理如图3 所示。政策集团贯穿于科技资金监管的始终环节，发挥着协同、导向、支持的作用。通过政府职能与社会影响力，建立有利于联盟发展的政策环境、法制环境、人文环境。科技部应在国家战略部署、重点科技产业发展、宏观政策导向、科技监管等方面向联盟倾斜，省级科技部门应在科技监管的跨区域协同方面为联盟提供有利条件，市级科技部门应在支撑本地区科技资金监管主体发展，推动联盟基础设施上加大投入。因此，在整个联盟的运行过程中，政策集团处于主导地位，牵动其他相关部门的运行与发展。监管集团是科技资金监管的主要执行者，拥有专业的资金监管人才和技术，依托政府的相关职能，通过与非政府背景成员部门合作，对科技项目运行的过程与结果进行监督与管理。依托传媒集团、信息平台提供的信息可以有效地执行政策集团下发的各种命令指示，并提供创新性的资金监管手段，因此，监管集团在整个联盟运行的过程中，处于第一从属地位［24］。传媒集团贯穿于科技资金监管的整个环节，主要发挥的是中介作用。首先将政策集团制定的各种决策与命令及时地反馈给项目承担机构，加强社会公众和各科研部门对政策的理解和支持［25］；其次，及时地将科技项目运行过程中的发展状况和出现的各种问题上报给相关部门，并将监管集团最终公布的监管结果对社会进行宣传和公示。因此，在整个联盟运行的过程中，传媒集团处于第二从属地位。由企业事业单位搭建的信息平台，主要发挥信息服务功能，可以为联盟内部的各个集团成员推送实时动态信息，并加强各个成员集团间的合作和信息共享，因此，在整个联盟运行的过程中，处于第三从属地位［26］。联盟中的管委会主要是由各个机构中的高层管理人员组成，负责打通各种政策、体制方面的障碍，执行联盟中高端事务，通过定期的会议制度来管理联盟的整体运行［27］。基金会需要对整个联盟运行过程中的各项费用支出进行定期管理预维护，这样联盟成员可以将工作到重点放在提升自身运行能力和创新能力上面，同时，各个联盟成员需要向基金会提供各种应缴纳的费用，例如管理费，维护费等。

图3 科技资金监管主体联盟的运行机理

5 协同视阈下科技资金监管主体联盟实施的保障机制

5.1 信息技术保障机制

信息资源的共享与共建是科技资金监管主体联盟实施机制的使命和优势所在。由于各个构建主体存在跨界的特点，所以存在着资源整合度较差，信息孤岛林立等现象，这些都干扰着科技资金监管主体联盟的大跨度整合与协同发展。构建科技资金监管主体联盟的要义之一就是实现信息资源的共享。因此，首先，需要完善以互联网和大数据技术为基础的监管信息共享平台，发挥信息的集聚效应，通过监督信息平台将监督结果进行公开和信息共享，实现科技资金监管过程的全透明、可视化、可查询、可问责，服务于内部监督和外部监督评估。既保证了监管信息的可靠性与真实性，更提升了联盟内部成员间的合作力度，降低风险，提升监管的质量与效率。其次，联盟各成员需要积极探索“1+N”的数据监管模式，即以科技资金监管主体联盟产生的监督数据为基础，充分地运用其他相关部门、社会部门产生的监督管理数据，拓宽数据来源的渠道，克服以往监管数据来源单一性的缺点，积累监督评估数据，从而从机制上解决科技资金监管数据风险的问题。最后，科技信息共享平台要不断扩充自己的可容性，随着监管数据的积累和信息技术，时代的发展，联盟内部各个成员都会在发展变化，信息平台要不断更新自己的系统和扩充自己的信息容量，同时要保障平台运行各成员的公平性，更好地避免信息不对称带来的信息孤立现象，实现科技资金监管主体联盟信息一体化。

5.2 法律政策保障机制

政府可以通过法律法规的建设从外部引导科技资金监管主体联盟可持续健康发展，为联盟的运行营造良好的文化氛围。当前，我国科技资金监管的法律法规还不够完善，主要存在两个方面的问题：（1）政策配套性较差，政府仅从自身方面来出台政策，缺乏专业的监管机构，政策的结果导向性不足；（2）我国科研资金管理政策在预算结算、开支范围、监管机制上不够完善。以上问题导致了科技资金监管主体联盟缺乏相关法规保障，主体权责不清，分工不明，协同效率较差等问题，同时科技资金监管主体联盟还不是通过法律程序建立的经济实体。因此，首先，要赋予科技资金监管主体联盟以法人的法律身份，并加大政策的支持力度，出台促进联盟运行的各类规章制度，例如科研信用工作管理制度、科研信用体系的考核制度、科研信用承诺制度等，形成以引导政策、扶持政策、协调政策、激励政策为主的政策体系。其次，要构建灵活有效的组织运作模式。例如可以出台《科技资金监管主体联盟运行规范制度》，明确规定整个联盟运行的原则、性质、职能、监管标准与方式，人员的升职与任免等，尤其要重视建立联盟内部成员的信任评价审核体系，重视信用管理，明确科技资金监管主体联盟的整体运行。最后，应当充分把握国家科技战略和政策的有利契机，政府要积极的构建科技资金监管主体联盟示范区和试验点，为未来联盟的发展做铺垫，并在联盟的内部建设人才培训、供求对接、资质认证等服务平台，鼓励联盟内部的成员积极合作，实现监管价值的最大化。

5.3 监督防范机制

在科技资金监管主体联盟运行的过程中，由于不同主体之间的知识势差、信息不对称等客观问题的存在，会导致联盟主体中不履行契约，不遵守联盟规则，获取额外利益的风险，因此，建立完善的监督机制是规范科技资金监管主体行为，降低“搭便车”风险的有效途径。第一，完善的内部监督机制是维护整个系统模型运行的重要保障。内部监督机制在运行的过程中，需要联盟中的各个主体双向行驶监督权，提高监督机智的稳定性，更要建立与联盟各主体相分离的独立的内部监督机构，更好地规范联盟各成员的行为。此外，需加大违背联盟规则所付出的成本，使其远高于预期收益，从而防止机会主义的发生。第二，建立完善的外部监督机制也是维护联盟稳定运行的重要力量。科技资金监管的最终目的是为了让科技成果更好地服务于社会，因此，联盟也应该将监管结果向社会公开，接受公众监督。例如，除不能披露的信息外，相关信息要在门户网站上进行公布，公众可以随时查看这些信息，并对科技资金的投入、预算等信息进行质疑，充分发挥公众的利益诉求和监督作用。第三，联盟必须要重视科学完善的风险共担机制，只有风险共担才可以有效地防范各种风险隐患。具体来说，针对一些利益分配不合理、利益纠纷问题，联盟可以建立由各主体构成的相关利益纠纷处理联合机构，共同协商相关利益分配等问题处理方案，并监督各方有效执行。总之，只有制定科学合理的监督防范机制，才能让科技资金监管主体联盟中的各成员在协同的过程中发挥作用。

5.4 动力协同机制

科技资金监管主体联盟既是一个有共同战略目标的协作系统，更是一个多目标冲突的复杂系统。在联盟运行的过程中，政府相关部门的目标是实现监管价值的最大化，提升科技的监管力度，更好地发挥科技的社会效益，而企事业单位和第三方监管机构的目标在于追求经济效益的最大化，因此，在联盟运作的过程中，难免会发生由于目标冲突而导致信任程度、合作愿景较低、协同效益较差等问题，这就需要通过动力协同机制实现联盟整体目标与各集团成员目标的一致化。第一，要充分发挥联盟运行的内驱动力，内驱动力主要包含战略目标协同，利益共享等方面。在战略目标协同方面，联盟在运行的过程中要以多方成员的发展目标，发展方向为基本点，来实现多元主体间的利益最大化，建立一种优势互补，资源共享，目标一致的长期发展机制。在利益共享方面，需要建立科学明确的利益共享机制，在利益共享中既要注重组织规章制度、组织信任机制、内部激励机制的完善，更要在充分利用联盟已有资源的基础上，根据联盟成员的权利与义务，对联盟贡献度的不同等作为参照因素来进行最终的利益分化。第二，联盟的长期稳定除了合作过程中的策略博弈外，也与外部环境、政府政策等外部驱动力有关。外部驱动力主要包含政府支持力度、完善的社会支持系统等方面。在政府支持方面，政府相关部门需要加强人才、技术、资金等方面的引进，发挥政府财政投入的杠杆和引导作用，还要完善包括创新优惠政策、财税优惠政策以及相关激励政策等，从资金和政策方面提升联盟运行的协同度。在完善社会支持方面，各成员集团要加强与社会的联系与互动，联盟可以通过定期举办谈论会、研讨会等会议，积极地鼓励社会各界人士参与，普及科技项目和科技资金的相关知识，加强对公众监督有偿性的报道，以充分地吸收社会各界的力量。